اشاره:
تاکنون موضوع آسیب شناسی قانونگذاری در ایران از سوی پژوهشگران و نویسندگان بسیاری مورد توجه قرار گرفته است و هر یک به تناسب تخصص و تجربه خود به این موضوع مهم پرداخته اند. نکته قابل توجه در این دست پژوهش های آسیب شناسانه، قابلیت استناد یا اصولا مستندسازی دیدگاه ها و نظرات به شواهد عینی و واقعیت های متقن است. انتشار گزارش «آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی این سوال را به ذهن متبادر می کند که پس از ۱۱۳ سال سابقه قانونگذاری وجود خیل عظیم آسیب های ریز و درشت در حوزه قانونگذاری، نشانه چیست؟ قانونگذاری کشور با این همه آسیب و مشکلاتی که دارد، چگونه می تواند به حل معضلات سایر بخش های جامعه بویژه حل مشکلات متعدد و روزافزون زندگی مردم بپردازد؟ چرا که قبل از هر کاری خود نیازمند تغییر و تحول است! نظر به اینکه بیان آسیب ها دردی را از جامعه درمان نمی کند روزنامه سیاست روز بر طبق رسالت رسانه ای خود گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی را مبنای پرسشگری از تقسیم کار ملی در حوزه قانونگرایی کشور قرار داده است تا به ریشه یابی علل و آثار آسیب ها بپردازد. امید است که پاسخگویی بهنگام دستگاه ها و نهادهای مربوطه بتواند به گسترش گفتمان تحول در قانونگذاری برای انتخابات پیش رو کمک بسزایی کند.

مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است. این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل آقایان علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است. گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل آقایان علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است. برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و گزارش های منتشره از سوی آن سندی متقن با قابلیت استنادی بالا محسوب می شود. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پذیرش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات آسیب ها آسان نموده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست. 

۶۲ نبود سيستم به روز نظارت مستمر
تعدد دستگاه هاي زيرمجموعه قواي سه گانه، تنوع و تكثر قوانين و مقررات مربوط و حجم بالاي بودجه و گردش مالي اين دستگاه ها امكان نظارت مستمر و جامع را تا حدي ناممكن مي سازد و در صورت انجام نظارت، از كيفيت و دقت اقدامات مي كاهد. يكي از الزامات تحقق اين نظارت، وجود سيستم به روز نظارت است كه اطلاعات مورد نياز دستگاه هاي نظارتي و نتايج اقدامات آنها براي دستگاه هاي نظارتي به اشتراك گذاشته شود تا بتوان اقدامات دستگاه ها و حسن انجام وظايف شان، منطبق بر موازين قانوني را رصد كرد. متأسفانه در حال حاضر سيستم به روز نظارت كه نتايج اقدامات گذشته در آن ثبت شده باشد، و آن دسته از جريان امور دستگاه ها كه امكان ثبت دارند، در اين سيستم قابل رصد باشد موجود نيست و دستگاه هاي نظارتي نيز از نتايج اقدامات يكديگر، به درستي مطلع نيستند؛ همين امر يكي از دلايلي است كه انجام نظارت هاي موازي، صرف هزينه هاي فراوان و فرار احتمالي متخلفان از نظارت دقيق و موشكافانه را نتيجه مي دهد. مجلس شوراي اسلامي مي تواند براي نظارت بر اجراي مصوبات خود، سامانه اي را تعريف كند كه وضعيت قوانين، نحوه اجراي آن، عملكرد دستگاه هاي ذيربط، ايرادها و نواقص قانون مصوب و ساير ملزومات اين امر در آن ثبت و به روز شده و امكان رصد مستمر و منظمي را براي خود فراهم نمايد تا چتر نظارتي مجلس بر همه قوانين مصوب مجلس گسترده شود. 

۶۳ عدم پايش مستمر آثار اجرا و ميزان كارآمدي و اثربخشي قوانين
طرح ها و لوايح پس از تهيه و تدوين پيش نويس با گذر از مراحل متعددي چون كميسيون هاي تخصصي، مركز پژوهش هاي مجلس، صحن علني و شوراي نگهبان، با پيش فرض انجام بررسي ها و مطالعات كارشناسانه به تصويب رسيده و به عنوان قانون مصوب ابلاغ مي شوند؛ لكن اين انتهاي راه نيست. بي ترديد هيچ يك از قوانين مصوب، خالي از نقص و ايراد نبوده و در مسير اجرا، با مشكلاتي مواجه هستند و بعضا مشكلاتي را نيز براي مخاطبان خود ايجاد مي كنند، خصوصا در ابعادي كه ارتباط روشني با بعد تخصصي و موضوع مستقيم خود نداشته اند. به عنوان مثال تصويب قانوني با موضوع اقتصادي ممكن است آثار فرهنگي بسياري براي مردمان ساكن حوزه اجراي آن قانون ايجاد نمايد كه از ديد تصويب كنندگان مغفول مانده است. بايد پس از تصويب، ابلاغ و اجراي قوانين، در بازه هاي مشخصي، قوانين مصوب از منظرهاي گوناگون فرهنگي، اقتصادي، اجتماعي، زيست محيطي و... پايش شود و آثار مثبت و منفي آن مورد سنجش قرار گيرد و اگر در مسير اجرا با مشكلاتي مواجه است درخصوص رفع نواقص و مشكلات، تدبير شود. 

۶۴ نبود معيار ارزيابي آثار مختلف قوانين
پايش قوانين، قبل از هرچيز نيازمند شاخص و سنجه ارزيابي است. هرچند روش هاي مختلفي براي ارزيابي هاي موضوع بحث وجود دارد، لكن اين روش ها به نسبت مباني، نيازها و شاخص ها متفاوت است. جداي از عدم پايش آثار قوانين از جنبه هاي مختلف كه خود يك آسيب جدي است، غالبا معيار روشن و مصوبي براي انجام اين پايش وجود ندارد تا اولويت هاي مجلس و نظام قانونگذاري در حوزه هاي مذكور را نمايان كند و به اين جهت، اجرايي و عملياتي شدن اين اقدام ضروري را با مشكل مواجه مي كند. لازم است شاخص هاي مدنظر مجلس بررسي و احصا شوند و معيارهاي لازم براي ارزيابي آثار مختلف قوانين، مورد مطالعه قرار گرفته و تعيين شوند و سپس مبتني بر اين معيارها و شاخص ها، پايش آثار قوانين از طريق مراجع تخصصي ذيربط انجام شده و نتايج آن در اختيار نمايندگان قرار گيرد. يكي از اقدامات مهمي كه در تعيين اين معيارها مؤثر است، هدف گذاري دقيق و كارشناسانه در تصويب قوانين، خصوصا در مرحله تدوين مقدمه توجيهي و پيوست هاي كارشناسي است، به نحوي كه در متن مربوطه مشخص شود كه با اجراي قانون مصوب مجلس، انتظار مي رود چه اتفاق مثبتي بيفتد و احيانا چه آثار قابل پيش بيني بر حوزه هاي مختلف، مانند فرهنگي، اجتماعي، اقتصادي و... مي گذارد و آيا هزينه فايده اين اقدامات ارزش تصويب قانون را دارد يا خير. در اينصورت نقشه راه تصويب قانون روشن تر شده و معيارهاي ارزيابي و پايش آثار قوانين قابليت بيشتري براي تبيين شدن خواهند داشت. 

۶۵ عدم اصلاح بموقع ايرادهاي قوانين
پايش قوانين سبب مي شود، ايرادها و نواقص قوانين مشخص و مشكلات آن آشكار شود. بعضا قوانين در مسير اجرا از يك سو با مشكلاتي مواجه هستند و از سوي ديگر براي مخاطبان خود مشكلاتي را ايجاد مي كنند. مسئوليت مجلس در امر قانونگذاري به تصويب قوانين ختم نمي شود و لازم است قوانين مجلس مورد بازبررسي قرار گيرند و ايرادهاي آن، پيش از آنكه موجب ورود آسيب هاي جدي شود، مرتفع گردد؛ لكن با توجه به اينكه غالبا ميزان قابل توجهي از طرح ها، لوايح و موضوعاتي همچون انجام وظايف نظارتي در دستور كار مجلس قرار دارد، لزوما اصلاح قوانين، بموقع انجام نمي شود. در اين ميان قوانيني كه داراي دستگاه متولي مشخصي هستند از امكان بيشتري براي اصلاح ايرادها برخوردارند كه البته در اين خصوص هم برخي كم كاري ها مشاهده مي شود. 

۶۶ عدم به روز رساني بموقع قوانين
مسائل داخلي و بين المللي خصوصا در حوزه هاي اقتصادي، سياسي، فرهنگي و اجتماعي با سرعت قابل توجهي درحال تحول و دگرگوني است و اين امر ضرورت انجام بررسي هاي بموقع و كارشناسانه، براي اتخاذ تدابير لازم، در مواجهه با اين تحولات را ايجاب مي كند. با اين وجود به دلايل متعددي از جمله تراكم قوانين مصوب و حجم بالاي طرح ها و لوايح در دست بررسي، بعضا به اين موضوع مهم توجه نشده و قوانين بموقع به روزرساني نمي شوند. تاريخ تصويب بسياري از قوانين به سال هاي دور و پيش از انقلاب اسلامي بازمي گردد و احكام مندرج در آن متناسب با اقتضائات و شرايط آن دوران است، لكن كماكان، طبق روال سابق در جريان بوده و اقتضائات جديد در آن گنجانده نشده است. لازم است اين قوانين مورد ارزيابي و بررسي مجدد قرار گرفته و به روز شوند و براي بازبررسي و به روزرساني قوانين جديد نيز تدبير لازم اتخاذ شود. به عنوان مثال مي توان براي هريك از قوانين مصوب، زماني تكليفي را جهت بازبررسي در نظر گرفت، تا در صورت لزوم به روزرساني شوند. 

۶۷ نبود ضمانت اجراي عدم نگارش آيين نامه اجرايي
قوانين مستند به اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي، اين امكان براي مجلس وجود دارد كه هيئت وزيران يا هر يك از وزرا را مكلف به تدوين آيين نامه اجرايي قانون مصوب نمايد تا نحوه عمل اشخاص و دستگاه ها در راستاي اجرايي شدن قانون تعيين شود، لكن در موارد متعددي، مرجع تعيين شده، به دلايل مختلف، از تدوين آيين نامه اجرايي مد نظر سر باز زده و يا مراجع مزبور، تصويب آن را به تأخير مي اندازند و همين امر اجرايي شدن قانون را با چالش مواجه كرده و عملا مصوبه مجلس را متروك و غيرعملياتي مي نمايد. با وجود ضرورت تدوين و تصويب بموقع آيين نامه اجرايي قوانين و وجود موارد متعدد تخلف از انجام اين تكليف قانوني در زمان مقرر، لكن ضمانت اجراي مشخصي براي اين امر تعيين نشده است و معمولا ابزار نظارت سؤال و استيضاح نيز براي اين مهم به كار برده نمي شوند .

۶۸ عدم نظارت جامع و مستمر بر اجراي صحيح قانون
حسن اجراي قوانين، لازمه حفظ نظامات سياسي و اجتماعي در جوامع مدني است. به همين دليل، قانون اساسي دستگاه هايي را براي نظارت بر اين مهم در بخش ها و زمينه هاي مختلف تعيين كرده است؛ لكن در بين دستگاه هاي متولي امر نظارت بر اجراي قوانين، مجلس شوراي اسلامي به عنوان مرجع تصويب كننده قوانين، از جايگاه ويژهاي برخوردار است. مجلس بايد بتواند به صورت مستمر و جامع بر اجراي صحيح قوانين در دستگاه هاي مختلف، از جمله وزارتخانه ها، نظارتي فعال داشته باشد، تا اطمينان حاصل كند، قوانين مصوب به درستي اجرا مي شوند و اگر احيانا ايرادي در مسير اجراي آنها وجود دارد، در حيطه صلاحيت و اختيارات خود، آسيب را مرتفع كرده و حسب مورد، با استفاده از ابزارهاي نظارتي كه به موجب قانون اساسي براي مجلس پيش بيني شده است با متخلف يا متخلفان احتمالي در سطوح مختلف برخورد كند، اما اين موضوع نيز در مواردي با آسيب هايي، ازجمله موارد زير مواجه است. به منظور واکاوی دقیق آسیب های فوق الذکر و ریشه یابی علل و آثار آنها، پرسشگری از تقسیم کار ملی در حوزه قانونگذاری ضروری است. پاسخگویی بموقع تقسیم کار ملی موجب تقویت گفتمان تحول قانونگذاری در زمان باقیمانده تا انتخابات دوره جدید مجلس شورای اسلامی می شود. 

پرسشگری از مجمع تشخیص مصلحت نظام
- دلایل عدم تعريف سامانه نظارت بر اجراي مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام با هدف ثبت و به روز رسانی و رصد مستمر وضعيت قوانين، نحوه اجراي آن، عملكرد دستگاه هاي ذيربط، ايرادها و نواقص چیست؟
- علل نبود معيار روشن و مصوبي براي انجام پايش برای تعیین اولويت هاي مجمع تشخیص مصلحت نظام چیست؟
- دلایل عدم ارزيابي و بررسي مجدد و به روز رساني بموقع مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام چیست؟
- علل عدم پايش مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام از منظرهاي گوناگون فرهنگي، اقتصادي، اجتماعي، زيست محيطي و... پس از تصويب، ابلاغ و اجراي مصوبات در بازه هاي مشخص 

پرسشگری از دولت
- نظر دولت پیرامون نبود نظارت مستمر و جامع بر تعدد دستگاه هاي زيرمجموعه قواي سه گانه، تنوع و تكثر قوانين و مقررات مربوط و حجم بالاي بودجه و گردش مالي اين دستگاه ها چیست؟
- دلایل عدم تعريف سامانه نظارت بر اجراي مصوبات دولت با هدف ثبت و به روز رسانی و رصد مستمر وضعيت قوانين، نحوه اجراي آن، عملكرد دستگاه هاي ذيربط، ايرادها و نواقص
- نبود معيار روشن و مصوبي براي انجام پايش برای تعیین اولويت هاي دولت در حوزه هاي مذكور چیست؟
- دلایل عدم ارزيابي و بررسي مجدد و به روز رساني بموقع مصوبات دولت چیست؟
- علل عدم پايش مصوبات دولت از منظرهاي گوناگون فرهنگي، اقتصادي، اجتماعي، زيست محيطي و... پس از تصويب، ابلاغ و اجراي مصوبات در بازه هاي مشخص 

پرسشگری از مجلس شورای اسلامی
- علل نبود نظارت مستمر و جامع مجلس شورای اسلامی بر تعدد دستگاه هاي زيرمجموعه قواي سه گانه، تنوع و تكثر قوانين و مقررات مربوط و حجم بالاي بودجه و گردش مالي اين دستگاه ها چیست؟
- علل عدم تعريف سامانه نظارت بر اجراي مصوبات مجلس شوراي اسلامي با هدف ثبت و به روز رسانی و رصد مستمر وضعيت قوانين، نحوه اجراي آن، عملكرد دستگاه هاي ذيربط، ايرادها و نواقص چیست؟
- دلایل عدم ارزيابي و بررسي مجدد و به روز رساني بموقع مصوبات مجلس شورای اسلامی چیست؟
- دلایل نبود معيار روشن و مصوبي براي انجام پايش برای تعیین اولويت هاي مجلس و نظام قانونگذاري چیست؟
- نقش مجلس شورای اسلامی در کاهش انجام نظارت هاي موازي، صرف هزينه هاي فراوان و فرار احتمالي متخلفان از نظارت دقيق و موشكافانه چیست؟ 

پرسشگری از مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
- نظر مرکز پژو هش های مجلس شورای اسلامی پیرامون نبود نظارت فعال مجلس به صورت مستمر و جامع بر اجراي صحيح قوانين در دستگاه هاي مختلف چیست؟
- از نظر مرکز پژو هش های مجلس شورای اسلامی علل عدم پايش قوانین از منظرهاي گوناگون فرهنگي، اقتصادي، اجتماعي، زيست محيطي و... پس از تصويب، ابلاغ و اجراي مصوبات در بازه هاي مشخص چیست؟
- دلایل عدم ارزيابي و بررسي مجدد و به روز رساني بموقع قوانين چیست؟
- نظر مرکز پژو هش های مجلس شورای اسلامی پیرامون نبود ضمانت اجراي مشخص براي تدوين و تصويب بموقع آيين نامه اجرايي قوانين در برخورد با موارد متعدد تخلف از انجام اين تكليف قانوني در زمان مقرر چیست؟
- نقش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در کاهش انجام نظارت هاي موازي، صرف هزينه هاي فراوان و فرار احتمالي متخلفان از نظارت دقيق و موشكافانه چیست؟ 

پرسشگری از شورای محترم نگهبان
- آیا تایید مصوباتی که پیشاپیش به دلیل عدم نظارت کافی بر اجرای آن محکوم به ناکارآمدی است مغایر با قانون اساسی نیست؟
- نظر شورای نگهبان پیرامون علل عدم پايش قوانین از منظرهاي گوناگون فرهنگي، اقتصادي، اجتماعي، زيست محيطي و... پس از تصويب، ابلاغ و اجراي مصوبات در بازه هاي مشخص چیست؟
- از نظر شورای نگهبان دلایل عدم ارزيابي و بررسي مجدد و به روز رساني بموقع قوانين چیست؟
- نظر شورای نگهبان پیرامون دلایل نبود معيار روشن و مصوبي براي انجام پايش برای تعیین اولويت هاي نظام قانونگذاري چیست؟
-علل عدم وجود سيستم به روز نظارت حاوی اطلاعات مورد نياز دستگاه هاي نظارتي و نتايج اقدامات آنها براي رصد حسن انجام وظايف، منطبق بر موازين قانوني از نظر شورای نگهبان چیست؟ 

پرسشگری از قوه قضاییه
- نظر سازمان بازرسی کل کشور پیرامون انجام نظارت هاي موازي، صرف هزينه هاي فراوان و فرار احتمالي متخلفان از نظارت دقيق و موشكافانه چیست؟
- دلایل نبود معيار روشن و مصوبي براي انجام پايش برای تعیین اولويت هاي نظام قانونگذاري در سازمان بازرسی کل کشور چیست؟
- علل نبود نظارت مستمر و جامع سازمان بازرسی کل کشور بر تعدد دستگاه هاي زيرمجموعه قواي سه گانه، تنوع و تكثر قوانين و مقررات مربوط و حجم بالاي بودجه و گردش مالي اين دستگاه ها چیست؟
- علل عدم تعريف سامانه نظارت بر اجراي قوانین توسط سازمان بازرسی کل کشور با هدف ثبت و به روز رسانی و رصد مستمر وضعيت قوانين، نحوه اجراي آن، عملكرد دستگاه هاي ذيربط، ايرادها و نواقص چیست؟
- گزارش عملکرد نظارتی سازمان بازرسی کل کشور پیرامون دلایل عدم ارزيابي و بررسي مجدد و به روز رساني بموقع قوانین چیست؟ 

پرسشگری از رسانه‌های گروهی
- از نظر رسانه های گروهی دلایل عدم پايش قوانين مصوب از منظرهاي گوناگون فرهنگي، اقتصادي، اجتماعي، زيست محيطي و... پس از تصويب، ابلاغ و اجراي قوانين، در بازه هاي مشخص چیست؟
- رسانه های گروهی در تعیین معيار روشن و مصوبي براي انجام پايش برای تعیین اولويت هاي نظام قانونگذاري چه پیشنهاداتی دارند؟
- همکاری رسانه های گروهی پیرامون نظارت فعال مجلس به صورت مستمر و جامع بر اجراي صحيح قوانين در دستگاه هاي مختلف چیست؟
- نقش رسانه های گروهی در ارزيابي و بررسي مجدد و به روز رساني بموقع قوانين چیست؟
- نقش رسانه های گروهی در اصلاح نظارت هاي موازي، صرف هزينه هاي فراوان و فرار احتمالي متخلفان از نظارت دقيق و موشكافانه چیست؟ 

پرسشگری از اندیشمندان و نخبگان
- راهکارهای ارزيابي و بررسي مجدد و به روز رساني بموقع قوانين از نظر اندیشمندان و نخبگان چیست؟
- از نظر اندیشمندان و نخبگان دلایل عدم پايش قوانين مصوب از منظرهاي گوناگون فرهنگي، اقتصادي، اجتماعي، زيست محيطي و... پس از تصويب، ابلاغ و اجراي قوانين، در بازه هاي مشخص چیست؟
- نظر اندیشمندان و نخبگان در باره نبود معيار روشن و مصوبي براي انجام پايش برای تعیین اولويت هاي نظام قانونگذاري چیست؟
- پیشنهادات اندیشمندان و نخبگان پیرامون معيارهای روشن براي انجام پايش برای تعیین اولويت هاي نظام قانونگذاري چیست؟
- تحلیل از اندیشمندان و نخبگان پیرامون انجام نظارت هاي موازي، صرف هزينه هاي فراوان و فرار احتمالي متخلفان از نظارت دقيق و موشكافانه چیست؟ 

^{نویسنده: دکتر محمدرضا ناری ابیانه}