اشاره
تاکنون موضوع آسیب شناسی قانونگذاری در ایران از سوی پژوهشگران و نویسندگان بسیاری مورد توجه قرار گرفته است و هر یک به تناسب تخصص و تجربه خود به این موضوع مهم پرداخته اند. نکته قابل توجه در این دست پژوهش های آسیب شناسانه، قابلیت استناد یا اصولا مستندسازی دیدگاه ها و نظرات به شواهد عینی و واقعیت های متقن است. انتشار گزارش «آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی این سوال را به ذهن متبادر می کند که پس از 113 سال سابقه قانونگذاری وجود خیل عظیم آسیب های ریز و درشت در حوزه قانونگذاری، نشانه چیست؟ قانونگذاری کشور با این همه آسیب و مشکلاتی که دارد، چگونه می تواند به حل معضلات سایر بخش های جامعه بویژه حل مشکلات متعدد و روزافزون زندگی مردم بپردازد؟ چرا که قبل از هر کاری خود نیازمند تغییر و تحول است! نظر به اینکه بیان آسیب ها دردی را از جامعه درمان نمی کند روزنامه سیاست روز بر طبق رسالت رسانه ای خود گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی را مبنای پرسشگری از تقسیم کار ملی در حوزه قانونگرایی کشور قرار داده است تا به ریشه یابی علل و آثار آسیب ها بپردازد. امید است که پاسخگویی بهنگام دستگاه ها و نهادهای مربوطه بتواند به گسترش گفتمان تحول در قانونگذاری برای انتخابات پیش رو کمک بسزایی کند.

مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است. این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل آقایان علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است. گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل آقایان علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است. برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و گزارش های منتشره از سوی آن سندی متقن با قابلیت استنادی بالا محسوب می شود. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پذیرش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات آسیب ها آسان نموده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست. 

۳۰ افراط در تقنين در موضوعات مختلف (به عنوان عامل تورم قوانين)
اصلاح قوانين، تقويت و رفع نقاط ضعف آنها ازجمله اموري است كه مجلس بايد در يك بازه زماني معقول و منطقي، پس از گذشت چند سال از اجرا و پايش آثار هر قانون، به آن بپردازد. اين امر در شرايطي به درستي انجام مي شود كه قوانين در مسير صحيح قانونگذاري به تصويب رسيده باشند و پس از تصويب، بر حسن اجراي آنها نظارت شده باشد. تصويب عجولانه و پي در پي قوانين سبب مي شود ايرادهاي بسياري متوجه قوانين باشد به نحوي كه در مدت زمان كوتاهي پس از تصويب، يا نيازمند اصلاح باشند و يا ناكارآمدي و عدم جامعيت آنها منجر به تصويب قانون جديد ديگري در آن موضوع شود كه همين امر ازجمله دلايل تورم قوانين است. از ديگر عوامل تورم قوانين، تقنين بيش از حد به جاي استفاده صحيح از ابزارهاي نظارتي است. در مواردي، مجلس به جاي نظارت بر حسن اجراي قوانين موجود و به منظور اعمال فشار بر متوليان و مسئولان متخلف كه از اجراي قوانين سر باز ميزنند، اقدام به تصويب قوانين جديد مي كند. در صورتي كه تا حد امكان مي بايست نسبت به اجراي قوانين موجود همت گماشت و زمينه اجرايي شدن آنها را فراهم كرد، نه اينكه با تشديد احكام و افزايش قوانين با تصور اعمال فشار بيشتر جهت تحقق اهداف مدنظر مقنن، زمينه افزايش تورم قوانين را فراهم كرد. استفاده از ظرفيت تصويب قوانين بايد آخرين راهكار بوده و در رفع خلأهاي قانوني نيز اولويت با ارائه لايحه از سوي نهادهاي اجرايي ذيربط باشد تا پيشنهادها عيني تر و به اجرايي شدن نزديك تر باشد و از تصويب قوانين متعدد جلوگيري شود. همچنين استفاده صحيح از ظرفيت تفسير قوانين نيز مي تواند راهكار مناسبي جهت جلوگيري از تورم قوانين باشد. توضيح اينكه در مواردي، قوانين داراي ابهاماتي هستند، كه بعضا ممكن است مورد سوء استفاده مخاطبان آن قرار گيرند، به نحوي كه با تفسير مورد نظر خود، به تحديد دايره وظايف و تكاليف و افزايش حيطه اختيارات بپردازند. در چنين مواردي مي توان به جاي تصويب قانون جديد، جهت رفع ابهام، از ظرفيت تفسير قوانين استفاده نمود و ابهامات احتمالي را در بستر قوانين موجود مرتفع كرد. 

۳۱عدم سنجش تمامي جوانب مرتبط با يك موضوع
تصويب هر قانوني، علاوه بر آثار مستقيم بر حوزه اصلي خود، بر ساير حوزه ها نيز داراي تأثيرات مستقيم و غيرمستقيم فراواني است كه بايد هنگام تهيه پيش نويس قوانين مورد توجه قرار گيرد. قوانين مختلف، داراي جنبه هاي گوناگون فرهنگي، اجتماعي، سياسي، اقتصادي، روان شناختي و... هستند كه لازم است جوانب مرتبط با موضوع هر قانون به درستي بررسي شود و از نهادهاي پژوهشي و تخصصي در هر بخش، مشاوره دريافت شود تا به عنوان مثال براي حل مسائل اقتصادي يك منطقه، اهالي آنجا با مشكلات فرهنگي و اجتماعي درگير نشوند؛ اتفاقي كه در برخي از مناطق آزاد تجاري و نيز مناطق توريستي و گردشگري افتاده است و در نتيجه هجوم گروه هاي مختلف به اين مناطق، اهالي آن مناطق دچار آسيب هاي فرهنگي و اجتماعي فراواني شده اند، به نحوي كه تغيير سبك زندگي و آداب و رسوم محلي تا حد زيادي در چنين مناطقي قابل مشاهده است. مهم تر از اين، لازم است موضوعاتي كه در فرايند قانونگذاري قرار مي گيرند كاملا از حيث فقهي و حقوقي مورد بررسي و مداقه قرار گيرند تا ضمن اطمينان از انطباق آنها با موازين شرع، از همپوشاني هاي احتمالي با قوانين مشابه جلوگيري شود. 

۳۲ يكسان انگاري وضعيت تمام نقاط كشور و تمام مصاديق
كشور ايران، با وجود اقليم هاي متفاوت جغرافيايي، اقوام گوناگوني را با فرهنگ ها، اقتضائات اجتماعي و شرايط سوق الجيشي متفاوت در خود جاي داده است، و در همين اقليم ها نيز كه با مرزهاي استاني به صورت تقريبي از هم تفكيك شده اند، بسته به نوع شرايط اقتصادي و فرهنگي، داراي طبقه بندي و سبك زندگي هاي مختلفي هستند به نحوي كه هركدام از اين مناطق نيازمند فراهم شدن تدابير خاص خود در زمينه هاي مختلف اقتصادي، حقوقي، فرهنگي و... هستند. علاوه بر اين با توجه به گستره امورات اداري و اجرايي در سطح كشور، نهادها، دستگاه ها و مؤسسات مختلفي در حال فعاليت هستند كه فعاليت و شرايط هريك، از ديگر ارگان ها متمايز بوده و شرايط خاص خود را دارند. در اين ميان، آنچه به شدت شرايط فعاليت و خدم ترساني در مراكز حكومتي را با آسيب و چالش هاي جدي مواجه مي كند، يكسان انگاري شرايط كشور و مصاديق متعدد در نقاط مختلف است به نحوي كه به موجب برخي قوانين، احكام يكساني براي مصاديق مختلف در سراسر كشور و ارگان هاي مختلف در نظر گرفته مي شود. اين درحالي است كه بايد ضمن مطالعات ميداني دقيق و گسترده، در سطح كشور و نهادهاي موضوع هر قانون، اقتضائات و شرايط خاص هر منطقه يا ارگان را شناسايي كرد و براي هريك به صورت جداگانه و تخصصي چاره انديشي نمود و در نهايت احكام متناسب با هر مورد را پيش بيني كرد؛ در عين حال بايد دقت شود كه به بهانه رعايت اقتضائات خاص هر منطقه يا دستگاه، تبعيض هاي ناروايي كه نتيجه مقابل آن، بي عدالتي و اجحاف در حق سايرين است اتفاق نيفتد. 

۳۳ضعف قانونگذاري در راستاي اجراي برخي اصول قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام
قانونگذاري بايد در چارچوب قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام باشد و نحوه عمل و حركت در مسيري كه اين اسنادِ به اصطلاح بالادستي تعيين مي كنند را مشخص كنند. بررسي عملكرد مجلس شوراي اسلامي، طي ادوار گذشته حاكي از آن است كه در اين راستا با چالش ها و كاستي هايي مواجه بوده است. عدم قانونگذاري در راستاي اجرايي شدن برخي اصول قانون اساسي يا سياست هاي كلي نظام به نحوي كه به نوعي متروك مانده و تاكنون عملي نشده اند، و يا عدم قانونگذاري در وقت مقتضي به نحوي كه شرايط سياسي و اجتماعي جهت طرح بحث مناسب نبوده و تصويب آن با اقبال مواجه نمي شود را مي توان به عنوان مصاديقي از اين امر نام برد. ازجمله مواردي كه لازم است در عداد اولويت ها براي تصويب قانون قرار گيرد، اجرايي شدن برخي اصول قانون اساسي و نيز سياست هاي كلي نظام است. درواقع ضروري است رويكرد مجلس نسبت به اين اسناد، فعال باشد نه منفعل. توضيح اينكه در رويكرد منفعل، طرح ها و لوايح به جهات متعدد و با اهداف مختلف ارائه مي شوند و صرفا به جهت عدم مغايرت با قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام، مورد بررسي قرار مي گيرند، در حالي كه در رويكرد فعال، دغدغه اصلي قانونگذار اجراي قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام است، لذا در تعامل با قوه مجريه، به دنبال ترغيب دولت به ارائه لوايح مربوط به اجراي سياست هاي كلي خواهد بود و در مواقع لزوم، كاستي هاي دولت در اين زمينه را با ارائه طرح هاي مورد نياز جبران خواهد كرد. 

۳۴ ضعف كارشناسي پيش نويس ها
تهيه پيش نويس، اولين و مهم ترين گام در فرايند قانونگذاري است. يك پيش نويس قوي و علمي، مي تواند زمينه ساز تصويب قانوني راهگشا و مفيد براي جامعه باشد، اما متأسفانه در بسياري از موارد، به سبب تعجيل در به جريان انداختن طرح ها و لوايح، پيش نويس قوانين بدون انجام كارشناسي هاي لازم به صحن ارائه مي شوند و بررسي هاي بيشتر، به كميسيون ها موكول مي شود. 

۳۵عدم كسب نظر ذينفعان يا جامعه هدف
مخاطب هر قانون، يا كل جامعه است و يا بخش مشخصي از آن كه به واسطه آن قانون، از حقوق و امتيازاتي برخوردار و در مقابل داراي وظايف و تكاليفي مي شوند. اجرايي و عملياتي شدن يك قانون ارتباط وثيقي با جامعه هدف دارد، به نحوي كه ميزان اثرگذاري احكام و تكاليف بر شئون اجتماعي، سياسي و اقتصادي اين مخاطبان، تعيين كننده مقبوليت و موفقيت در اجراي آن است، زيرا در صورت عدم مقبوليت، نهتنها به درستي اجرا نمي شود، بلكه مطالبه اي هم براي اجراي آن ازسوي مردم و متوليان امر صورت نمي گيرد و حتي راهكارهايي براي دور زدن قانون و فرار از اجراي آن به وجود مي آيد. در اين راستا لازم است در مرحله اول افراد و نهادهاي ذينفع كه تصويب قانون، ارتباط مستقيمي از حيث حقوق و تكاليف با آنها دارد، تعيين شود، سپس با تعيين سازوكار تعامل و برقراري ارتباط در چارچوب ضوابط و تشكيلات با اشخاص ذيربط اعم از دولتي و خصوصي، نظرات و ديدگاه ها جمع آوري گردد و درنهايت با طراحي سامانه اي دقيق و كارشناسي، نظرات توسط مركز پژوهش ها جمع بندي شوند. خاطر نشان مي گردد، در نظرخواهي از بخش خصوصي بايد نگاهي فراگير داشت، و به هيچ وجه نبايد آن را منحصر در اتاق هاي بازرگاني و تعاون دانست. در مرحله بعدي و پس از كسب نظرات جامعه ذينفعان و اعمال موارد ممكن در پيش نويس قانون، لازم است متن مزبور براي مدت مشخصي منتشر شده و از ساير اقشار جامعه نظرخواهي شود. البته لازم است پيش از اين سازوكاري براي جمع آوري و جمع بندي اين نظرات پيش بيني شود، تا اثربخشي مشاركت مردم در اين فرايند تضمين گردد. پس از اعمال نظرات، بايد متن جديد مجددا در اختيار نهادهاي ذيربط و كارگروه تدوين آن قرار گيرد تا تغييرات جديد را بررسي كنند. براي اجرايي شدن اين فرايند بايد به موجب قانون آيين نامه داخلي مجلس از پذيرش پيش نويسي كه فاقد نظرخواهي از جامعه ذينفعان باشد خودداري كرد.
به منظور واکاوی دقیق آسیب های فوق الذکر و ریشه یابی علل و آثار آنها، پرسشگری از تقسیم کار ملی در حوزه قانونگذاری ضروری است. پاسخگویی بموقع تقسیم کار ملی موجب تقویت گفتمان تحول قانونگذاری در زمان باقیمانده تا انتخابات دوره جدید مجلس شورای اسلامی می شود.
- افراط در تقنين در موضوعات مختلف (به عنوان عامل تورم قوانين)
- عدم سنجش تمامي جوانب مرتبط با يك موضوع
- يكسان انگاري وضعيت تمام نقاط كشور و تمام مصاديق
- ضعف قانونگذاري در راستاي اجراي برخي اصول قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام
- ضعف كارشناسي پيش نويس ها
- عدم كسب نظر ذينفعان يا جامعه هدف 

پرسشگری از مجمع تشخیص مصلحت نظام
- از نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام افراط در تقنين در موضوعات مختلف (به عنوان عامل تورم قوانين) به مصلحت کشور است؟
- سنجش تمامي جوانب مرتبط با يك موضوع در مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام چگونه انجام می شود؟
- برای جلوگیری از يكسان انگاري وضعيت تمام نقاط كشور و تمام مصاديق در مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام چه تدبیری وجود دارد؟
- ضعف مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام در راستاي اجراي برخي اصول قانون اساسي به دلیل چیست؟
- مجمع تشخیص مصلحت نظام پیرامون مصوبات خود چگونه نظر ذينفعان يا جامعه هدف را اخذ می کند؟ 

پرسشگری از دولت
- دلیل عدم سنجش تمامي جوانب مرتبط با يك موضوع در دولت چیست؟
- علت يكسان انگاري وضعيت تمام نقاط كشور و تمام مصاديق در مصوبات دولت چیست؟
- دلایل ضعف تصویب مقرره در راستاي اجراي برخي اصول قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام در دولت چیست؟
- علت های ضعف كارشناسي پيش نويس لوایح و مصوبات در دولت چیست؟
- دولت در مصوبات خود نظر ذينفعان يا جامعه هدف را چگونه كسب می کند؟ 

پرسشگری از مجلس شورای اسلامی
- دلایل افراط در تقنين در موضوعات مختلف (به عنوان عامل تورم قوانين) در مجلس شورای اسلامی چیست؟
- چرا در مجلس شورای اسلامی تمامي جوانب مرتبط با يك موضوع مورد سنجش قرار نمی گیرد؟
- علل يكسان انگاري وضعيت تمام نقاط كشور و تمام مصاديق در مصوبات مجلس شورای اسلامی چیست؟
- چرا قانونگذاري در راستاي اجراي برخي اصول قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام ضعیف است؟
- دلایل ضعف كارشناسي پيش نويس طرح ها و مصوبات چیست؟ 

پرسشگری از مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
- گزارش عملکرد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی برای جلوگیری از افراط در تقنين در موضوعات مختلف (به عنوان عامل تورم قوانين) چیست؟
- نقش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در سنجش تمامي جوانب مرتبط با يك موضوع در مصوبات چیست؟
- مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در پرهیز يكسان انگاري وضعيت تمام نقاط كشور و تمام مصاديق به نمایندگان مردم چه کمکی نموده است؟
- نقش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در تقویت قانونگذاري در راستاي اجراي برخي اصول قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام چیست؟
- گزارش عملکرد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در تقویت كارشناسي پيش نويس طرح ها و مصوبات چیست ؟

پرسشگری از شورای نگهبان
- سنجش تمامي جوانب مرتبط با يك موضوع در شورای نگهبان چگونه انجام می شود؟
- شورای نگهبان برای جلوگیری از يكسان انگاري وضعيت تمام نقاط كشور و تمام مصاديق چه تدبیری اندیشیده است؟
- تدبیر شورای نگهبان پیرامون ضعف قانونگذاري در راستاي اجراي برخي اصول قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام چیست؟
- پيش نويس مصوبات و تفسیر قوانین در شورای نگهبان چگونه تدوین می شود؟
- شورای نگهبان نظر ذينفعان يا جامعه هدف مرتبط با مصوبات خود را چگونه كسب می کند؟ 

پرسشگری از قوه قضاییه
- عملکرد نظارتی سازمان بازرسی کل کشور در افراط در تقنين در موضوعات مختلف (به عنوان عامل تورم قوانين) چگونه است؟
- عدم سنجش تمامي جوانب مرتبط با يك موضوع در قوانین توسط سازمان بازرسی کل کشور چگونه تحلیل می شود؟
- تحلیل نظارتی سازمان بازرسی کل کشور پیرامون ضعف قانونگذاري در راستاي اجراي برخي اصول قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام چیست؟
- آیا سازمان بازرسی کل کشور ضعف كارشناسي پيش نويس قوانین را تایید می کند؟
- سازمان بازرسی کل کشور نظر ذينفعان قوانین يا جامعه هدف آنها را چگونه كسب می کند؟ 

^{نویسنده: دکتر محمدرضا ناری ابیانه}