مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است. این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل آقایان علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است. گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل آقایان علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است. برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و گزارش های منتشره از سوی آن سندی متقن با قابلیت استنادی بالا محسوب می شود. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پذیرش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات آسیب ها آسان نموده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست.
۵۷. آسيب هاي مربوط به مرحله ابلاغ و اطلاع رساني قوانين
هر چند بر اساس موازين حقوقي جهل به قانون مسموع نيست، اما در عالم واقع، عامه مردم به دلايل مختلف از جمله عدم دسترسي به سامانه به روز و منقح قوانين، تراكم قوانين مصوب و... نسبت به بسياري از قوانين و احكام مندرج در آن بي اطلاع هستند و در مواردي كه از تصويب قوانين مطلع مي شوند نيز، نسبت به احكام مندرج در آن تفهيم نشده اند، لذا لازم است ضمن تصويب و ابلاغ قوانين مصوب، در خصوص تفهيم قوانين و تشريح ابعاد آن تدابيري انديشيده شود و راهكارهايي براي اين مهم در نظر گرفته شود. از زمان تشكيل مجلس در ايران تاكنون، قوانين متعددي به تصويب رسيده است كه در طول اين تاريخ صد و ده ساله، بسياري از اين قوانين دستخوش تغييرات اساسي و يا اصلاحات جزئي شده اند. در اين ميان، اين تغييرات در برخي از قوانين مصوب مجلس متعدد و بعضا با فواصل زماني كوتاه صورت گرفته است. همين امر در كنار عدم تنقيح قوانين، موجب سردرگمي مخاطبان و اشخاص ذيربط در امر اجراي قوانين شده است، به گونه اي كه در بسياري از موارد دسترسي به يك متن قانوني كه واجد اصلاحات و تغييرات بعدي باشد، دشوار است. لذا وجود سامانه يا سازوكاري كه وظيفه اعمال اصلاحات قوانين را به نحو صحيح داشته باشد ازجمله ضروريات امر اجراي مناسب قوانين است. شايان ذكر است، به موجب قانون تدوين و تنقيح قوانين و مقررات كشور، مصوب ۰۸/۰۴/۱۳۸۹، معاونت قوانين مجلس، وظيفه تنقيح كليه قوانين كشور و اعلام قوانين معتبر و حاكم را از طريق سازوكارهاي پيش بيني شده در اين قانون، بر عهده دارد، كه تاكنون اقدامات انجام گرفته ازسوي اين معاونت منجر به ارائه منقح قوانين نشده است.
۵۸. عدم تفهيم قانون به مخاطبان
فهم قانون، از جمله لوازم ابتدايي اجراي صحيح و بموقع آن است و مخاطبان قانون زماني مي توانند احكام مندرج را به درستي اجرا كنند كه اولا در جريان حكم قرار بگيرند و نسبت به تصويب آن اطلاع داشته باشند و ثانيا حكم مصوب و اقتضائات و ابعاد آن را به درستي درك كرده باشند، در غير اينصورت، به رغم تلاش براي اجراي قانون، مسيري غير از آنچه مدنظر قانونگذار بوده است طي مي شود. به عنوان مثال مي توان با استفاده از ظرفيت رسانه ملي و تبيين و تشريح قوانين مصوب توسط متخصصان امر، خصوصا نمايندگان عضو كميسيون اصلي، نسبت به تفهيم مخاطبان اقدام كرد.
۵۹. آسيب هاي موجود در مرحله نظارت بر اجراي قانون
مجلس شوراي اسلامي و نمايندگان آن بر اساس قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران داراي دو وظيفه بسيار مهم قانونگذاري و نظارت بر فعاليت هاي قوه مجريه هستند. اين نظارت شامل نظارت بر اجراي قوانين و نيز نظارت بر قانون مصوب مجلس از حيث پايش اثرات، آسيب ها و نقاط ضعف آن مي شود. قوانين مجلس شوراي اسلامي، ترسيم كننده مسير حركت دولت و مردم و مبناي عمل دستگاه هاي مختلف اعم از عمومي و خصوصي در چارچوب قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام است و تمامي اشخاص حقيقي و حقوقي ملزم به رعايت قوانين مصوب مجلس هستند و همين امر ايجاب مي كند تا بر حسن اجراي قوانين از جهات مختلف نظارت شود، از جمله نظارت بر اجراي قانون و فراهم آمدن لوازم اجرايي آن توسط دستگاه هاي ذيربط و همچنين نظارت بر حسن عملكرد قوانين مصوب به نحوي كه با پايش و آسيب شناسي بموقع، نواقص و ايرادهاي قانون كه مانع از اجراي صحيح آن شده و يا اجراي آن را مستلزم آسيب هايي كرده است بر طرف شود.
۶۰. ضعف در استفاده مناسب از ابزارهاي نظارتي مجلس و ضعف عملكرد نيروهاي نظارتي
به موجب قانون اساسي، علاوه بر سؤال، استيضاح و تحقيق و تفحص، ابزارهاي مختلفي در اختيار مجلس وجود دارد كه مي تواند به حسن انجام وظايف نظارتي آن كمك كند كه در ادامه به چند مورد از آنها اشاره مي كنيم:
الف) يكي از ابزارهاي نظارتي، حضور نمايندگان ناظر از سوي مجلس شوراي اسلامي در مجامع، هيئت ها و شوراهاست و ساماندهي آنها بر عهده معاونت نظارت مجلس است. عملكرد صحيح و حضور منظم نمايندگان ناظر و دقت نظر در بررسي حسن اجراي قوانين در اين شوراها مي تواند توان نظارتي مجلس را بهبود بخشد. با اين وجود ابهاماتي كه در آيين نامه داخلي در خصوص نحوه حضور ناظران، طريقه گزارش