مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است. این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل آقایان علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است. گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل آقایان علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است. برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و به عنوان بازوی پژوهشی و تحقیقاتی آن عمل می کند و ریاست آن توسط رییس مجلس شورای اسلامی منصوب می شود. گزارش های منتشره از سوی مرکز پژوهش ها سندی رسمی و متقن با قابلیت استنادی، اطمینان بخشی، روایی و پایایی نتایج است. سفارش دهنده این پژوهش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و مجری آن دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) است که هر دو از بخش های تابعه مستقیم مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی هستند. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش تحقق آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات و تحلیل آسیب ها آسان نموده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست. رسمیت گزارش منتشر شده از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی موید این حقیقت است که در انتخاب موضوع و روش و مراحل انجام پژوهش، کلیه ملاحظات علمی، سیاسی و اجتماعی مورد توجه قرار گرفته است. مضافا اینکه شان و جایگاه مجلس شورای اسلامی در نزد پژوهشگران و فرآیند پژوهش حفظ و رعایت شده است. به عبارت دیگر انجام پژوهش و انتشار این گزارش، وظیفه ذاتی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی بوده و نوعی نقد درون خانواده بزرگ قوه مقننه است. انتشار این گزارش به معنای واقعی کلام، دلیل روشن و قاطع برای ناکارآمدی قانون و قانونگذاری در کشور و ناتوانی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در انجام وظایف ذاتی خویش است. پرداختن به آسیب های قانونگذاری و پرسشگری مستمر پیرامون علل و آثار آن می تواند افق درخشان تحول قانونگذاری و ارتقای کارآمدی قوانین در راستای حل مشکلات زندگی مردم را پیش چشمان ملت بزرگوار ایران مجسم سازد.
۱ آسيب های ناشی از تعدد مراجع قانونگذاری و عدم تعيين حدود صلاحيت آنها
بر اساس ساختار نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران، قواي مقننه، قضائيه و مجريه از يكديگر مستقل اند و مبتني بر اصول پنجاه و هشتم، پنجاه و نهم و هفتاد و يكم قانون اساسي اعمال قوه مقننه از طريق مجلس شوراي اسلامي است كه صلاحيت قانونگذاري در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي را دارد، البته در موارد بسيار مهم اين امر مي تواند از طريق همه پرسي نيز صورت پذيرد. اين در حالي است كه با بررسي نظام حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران نهادهايي همانند مجلس خبرگان رهبري، مجمع تشخيص مصلحت نظام، شوراي عالي امنيت ملي، شوراي عالي انقلاب فرهنگي، شوراي عالي فضاي مجازي و شوراهاي اسلامي شهر و روستا داراي صلاحيت وضع مقررات لازم الاجرايي هستند كه صلاحيت آنها در عمل موجب محدوديت صلاحيت تقنيني مجلس شوراي اسلامي شده است. در اين خصوص بايد بيان كرد كه هرچند نهادهاي مذكور در حدود صلاحيت خويش ذيل عنوان حدود مقرر در قانون اساسي قرار مي گيرند، اما عدم تعيين جامع حدود صلاحيت آنها، مي تواند موجبات تداخل در صلاحيت مجلس و اين نهادها و ورود هركدام به حيطه صلاحيت ديگري را فراهم آورد. نهادهاي متعددي اقدام به مقرره گذاري مي كنند و آنچه در اين خصوص داراي اهميت است، بررسي سطح و حيطه صلاحيت و مراجع ناظر بر مصوبات هريك از نهادهاي مذكور است. البته مقرره گذاري تمام اين نهادها را نمي توان به عنوان آسيب تلقي كرد و موضوع بحث، حول مواردي است كه به موجب قوانين، حيطه صلاحيت نهاد مذكور به درستي تعيين نشده است و منجر به چندپارگي در قوانين و مقررات پيرامون يك موضوع مي شود. براي نمونه شوراي عالي انقلاب فرهنگي، اختيار سياستگذاري، برنامه ريزي و مقرره گذاري در عرصه موضوعات آموزشي و فرهنگي را دارد، اما اولا محدوده دقيق اين صلاحيت روشن نيست و ثانيا سازوكار روشني جهت نظارت بر انطباق مصوبات اين شورا با شرع و قانون اساسي و نيز امكان شكايت از مصوبات اين شورا در ديوان عدالت اداري وجود ندارد. نتيجه وجود نهادهاي متعددي كه داراي صلاحيت هاي مقرره گذاري، بدون حيطه مشخصي هستند، وضع قوانين متعارض يا غيرهمسو در موضوعات واحد يا مرتبط است كه موجب آسيب جدي به ثبات و نظم نظام حقوقي مي شود.
۲ عدم تفكيك صلاحيت مجلس و شوراهای محلی
تفكيك صلاحيت هاي قانونگذاري به امور محلي و ملي از راهكارهاي تسهيل ارائه خدمات، اداره بهتر امور كشور و از ملزومات رسيدن به حداكثر ميزان بهره وري و كارايي محسوب مي شود چرا كه شوراهاي محلي به مصالح و اقتضائات محل، بيشتر واقفند و برخلاف مجلس شوراي اسلامي كه معمولا در سطحي كلان، نسخه اي واحد براي كل كشور ارائه مي كنند، شوراهاي محلي تصميماتي براي محدوده منطقه اي خود اتخاذ مي نمايند؛ از اين رو يكي از آسيب هاي مهمي كه ذيل موضوع تعدد مراجع قانونگذاري در نظام جمهوري اسلامي ايران قابل مطالعه است، عدم تفكيك روشن ميان صلاحيت مجلس و شوراهاي محلي است. در تبيين اين آسيب مي توان بين كرد كه بر اساس اصل هفتاد و يكم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران صلاحيت عام قانونگذاري (اعم از موضوعات ملي و محلي) بر عهده مجلس شوراي اسلامي قرار دارد. اصل يكصدم نيز مقرر مي دارد، به منظور تصميم گيري و براي پيشبرد سريع برنامه هاي اجتماعي، اقتصادي، عمراني، بهداشتي، فرهنگي، آموزشي و ساير امور رفاهي محلي، شوراهاي اسلامي محلي تشكيل مي شود. با وجود اين، حق مقرره گذاري در امور محلي براي هر دو نهاد موجود است. اين درحالي است كه سابقه نزديك به دو دهه تشكيل شوراهاي محلي نشانگر آن است كه از يكسو به دليل عدم تحديد قلمرو صلاحيت شوراهاي محلي در امر مقرره گذاري در قوانين مربوطه و از سوي ديگر ورود مجلس شوراي اسلامي در امر قانونگذاري محلي، موجب ناكارآمدي هر دو نهاد در حوزه مربوطه شده است؛ تكاليف ناظر به شهرداري ها در قوانين مختلف نمونه اي از مواردي است كه مجلس شوراي اسلامي به حوزه صلاحيت هاي محلي ورود پيدا كرده است. از طرفي از آنجا كه در سلسله مراتب قوانين، مقررات وضع شده به وسيله شوراهاي اسلامي شهر و روستا، مادون قوانين مجلس شوراي اسلامي قرار دارد، شوراها موظف به تبعيت از هنجارهاي وضع شده مجلس مي باشند، و در اين چارچوب، به موجب اصل يكصدم قانون اساسي صلاحيت تصميم گيري در امور محلي را دارند اما عدم تفكيك روشن ميان صلاحيت شوراها با صلاحيت مجلس شوراي اسلامي و نبود محدوده اي مشخص و قانوني براي اين صلاحيت، سبب شد تا بعضا شوراهاي اسلامي شهر و روستا، در مقام عمل پا را از اين محدوده نامعين فراتر بگذارند و با ابطال مصوبه خود، توسط ديوان عدالت اداري مواجه گردند.
۳عدم تفكيك صلاحيت مجلس و شوراهای عالی
مقصود از شوراهاي عالي در اين نوشتار، شوراهاي عالي است كه به موجب قانون اساسي و يا حكم مقام معظم رهبري تشكيل شده اند و عبارتند از شوراي عالي امنيت ملي كه به موجب اصل يكصد و هفتاد و ششم قانون اساسي تشكيل شده است، شوراي عالي انقلاب فرهنگي كه با حكم امام خميني (ره) شكل گرفت و شوراي عالي فضاي مجازي كه با حكم مقام معظم رهبري تأسيس شد. برخلاف شوراي عالي فضاي مجازي، دو شوراي ديگر سابقه نسبتا بلندمدتي در نظام سياسي و حقوقي ايران دارند و در اين مدت، در موضوعات مختلف مصوبات متعددي داشته اند. به موجب اصل يكصد و هفتاد و ششم قانون اساسي، مصوبات شوراي عالي امنيت ملي كه در راستاي انجام وظايف سه گانه مذكور در اين اصل است، پس از تأييد مقام معظم رهبري قابل اجراست. مصوبات شوراي عالي انقلاب فرهنگي نيز به استناد نظر امام راحل رحمه الله و مقام معظم رهبري حفظه الله لازم الاجرا هستند. با اين وجود حيطه صلاحيت شوراهاي عالي فوق الذكر در مواجهه با صلاحيت عام قانونگذاري مجلس شوراي اسلامي به روشني تبيين نشده است و مرز ميان حيطه صلاحيت مجلس شوراي اسلامي با اين شوراها مشخص نيست. نتايج اين آسيب در زمان ورود مجلس و هريك از شوراهاي مذكور، در موضوع واحد نمايان مي شود خصوصا وقتي در زمينه مورد بحث اختلاف نظر وجود داشته باشد. در باره محدوده صلاحيت شوراهاي مذكور، ذكر اين توضيح ضروري است كه شوراي عالي امنيت ملي به موجب قانون اساسي شكل گرفته است و با عنايت به نحوه تعيين وظايف اين شورا در اصل يكصد و هفتاد و ششم، مجلس حق وضع مصوبه اي مغاير با مصوبات شوراي عالي امنيت ملي را در حوزه صلاحيت اين شورا ندارد. البته با توجه به اينكه مصوبات اين شورا عمدتا محرمانه است، احراز اين امر مي تواند با مشكل مواجه شود. همچنين درخصوص مصوبات شوراي عالي انقلاب فرهنگي و