میزان آمادگی برای مدیریت بحران در کشور...
به اندازه کافی وجود دارد.
پیشرفت داشته اما با مطلوب فاصله دارد.
در حد صفر است و عقب گرد هم داشته است.
 
داخلی سیاست گزارش
تاریخ انتشار : دوشنبه ۱۳ آبان ۱۳۹۸ ساعت ۲۲:۵۵
 
 
روزنامه سیاست روز بر اساس گزارش رسمی سال 1397 مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی پرسشگری (6) می کند:
از نادانسته‌ها تا ناتوانسته‌های قانونگذاری ناکارآمد!؟
22. تغييرات متن در مراحل تصويب بدون توجه به كليت و چارچوب متن
از نادانسته‌ها تا ناتوانسته‌های قانونگذاری ناکارآمد!؟
 
اشاره تاکنون موضوع آسیب شناسی قانونگذاری در ایران از سوی پژوهشگران و نویسندگان بسیاری مورد توجه قرار گرفته است و هر یک به تناسب تخصص و تجربه خود به این موضوع مهم پرداخته اند. نکته قابل توجه در این دست پژوهش های آسیب شناسانه، قابلیت استناد یا اصولا مستندسازی دیدگاه ها و نظرات به شواهد عینی و واقعیت های متقن است. انتشار گزارش «آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی این سوال را به ذهن متبادر می کند که پس از 113 سال سابقه قانونگذاری وجود خیل عظیم آسیب های ریز و درشت در حوزه قانونگذاری، نشانه چیست؟ قانونگذاری کشور با این همه آسیب و مشکلاتی که دارد، چگونه می تواند به حل معضلات سایر بخش های جامعه بویژه حل مشکلات متعدد و روزافزون زندگی مردم بپردازد؟ چرا که قبل از هر کاری خود نیازمند تغییر و تحول است! نظر به اینکه بیان آسیب ها دردی را از جامعه درمان نمی کند روزنامه سیاست روز بر طبق رسالت رسانه ای خود گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی را مبنای پرسشگری آگاه ساز از تقسیم کار ملی در حوزه قانونگرایی کشور قرار داده است تا به ریشه یابی علل و آثار آسیب ها بپردازد. امید است که پاسخگویی به هنگام دستگاه ها و نهادهای مربوطه بتواند به گسترش گفتمان تحول در قانونگذاری برای انتخابات پیش رو کمک بسزایی نماید. این نوشتار به سه مورد از آسیب های قانونگذاری در کشور می پردازد که هم اکنون از نظر خوانندگان و همراهان می گذرد:

مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است. این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل آقایان علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است. گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل آقایان علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است. برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و به عنوان بازوی پژوهشی و تحقیقاتی آن عمل می کند و ریاست آن توسط رییس مجلس شورای اسلامی منصوب می شود. گزارش های منتشره از سوی مرکز پژوهش ها سندی رسمی و متقن با قابلیت استنادی، اطمینان بخشی، روایی و پایایی نتایج است. سفارش دهنده این پژوهش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و مجری آن دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) است که هر دو از بخش های تابعه مستقیم مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی هستند. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش تحقق آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات و تحلیل آسیب ها آسان نموده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست. رسمیت گزارش منتشر شده از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی موید این حقیقت است که در انتخاب موضوع و روش و مراحل انجام پژوهش، کلیه ملاحظات علمی، سیاسی و اجتماعی مورد توجه قرار گرفته است. مضافا اینکه شان و جایگاه مجلس شورای اسلامی در نزد پژوهشگران و فرآیند پژوهش حفظ و رعایت شده است. به عبارت دیگر انجام پژوهش و انتشار این گزارش، وظیفه ذاتی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی بوده و نوعی نقد درون خانواده بزرگ قوه مقننه است. انتشار این گزارش به معنای واقعی کلام، دلیل روشن و قاطع برای ناکارآمدی قانون و قانونگذاری در کشور و ناتوانی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در انجام وظایف ذاتی خویش است. پرداختن به آسیب های قانونگذاری و پرسشگری مستمر پیرامون علل و آثار آن می تواند افق درخشان تحول قانونگذاری و ارتقای کارآمدی قوانین در راستای حل مشکلات زندگی مردم را پیش چشمان ملت بزرگوار ایران مجسم سازد.

۲۲ عدم رعايت كامل بايسته هاي قانون نويسي
فرايند تصويب قانون از زمان شكل گيري ايده و تهيه پيش نويس آغاز و به ابلاغ آن جهت اجرا ختم مي شود. فرايندي طولاني ازجمله تقديم طرح يا لايحه به مجلس و اعلام وصول آن، تصويب كليات، بررسي و تصويب يا عدم تصويب فوريت، ارجاع به كميسيون، بررسي در كميسيون اصلي و كميسيون هاي فرعي، ارائه مصوبه كميسيون اصلي پس از بررسي پيشنهاد نمايندگان و كميسيون هاي فرعي، بررسي و رأي گيري درخصوص جزئيات در صحن مجلس، تصويب در مجلس، ارسال به شوراي نگهبان و در صورت تأييد شورا، امضاي رئيس جمهور و ابلاغ به دستگاه هاي ذيربط و انتشار از طريق روزنامه رسمي. اين فرايند بخش هاي ديگري هم دارد از جمله ارجاع مجدد طرح يا لايحه از صحن به كميسيون و يا ارسال مصوبه به مجمع تشخيص مصلحت نظام در صورت اصرار مجلس بر مصوبه اي كه ازسوي شوراي نگهبان مغاير شرع يا قانون اساسي شناخته شده است. اين فرايند با آسيب هايي مواجه است كه عدم شناسايي و رفع آنها موجب ورود صدمات جبران ناپذيري به نظام قانونگذاري خصوصا متن قانون مصوب مجلس مي شود كه مناط عمل مردم و كارگزاران است. برخي از اين آسيب ها در همه مراحل تصويب قانون وجود دارند، برخي مربوط به مرحله پيش نويس هستند، آسيب هايي هم در مرحله بررسي مصوبه در كميسيون و نيز صحن مجلس قابل بررسي و شناسايي است كه در ادامه به هريك از اين موارد خواهيم پرداخت. قانون نويسي از منظر حقوق يك فن و تخصص است و مبتني بر اصول و ضوابطي شكلي و محتوايي است كه در نگارش و تدوين آن اين بايسته ها مي بايست رعايت شوند. اگرچه بايسته هاي شكلي و محتوايي در اكثر نظام هاي حقوقي مشتمل بر الزامات مشتركي هستند، لكن هر نظام حقوقي مبتني بر حاكميت و ساختارهاي دروني خود الزاماتي دارد كه لزوما با نظام هاي ديگر مشترك نيست. اگرچه پژوهش هايي در اين خصوص انجام شده است اما متأسفانه در نظام حقوقي ما اولا اين بايسته ها به صورت رسمي احصا و تبيين نشده اند و ثانيا مرجع مشخصي جهت نظارت مؤثر بر آن وجود ندارد به نحوي كه در صورت عدم رعايت اين بايسته ها، طرح يا لايحه پيشنهادي از فرايند بررسي خارج و يا در صورت تصويب امكان ابلاغ آن نباشد. فارغ از بايسته هاي شكلي قانون كه بديهي ترين آن مربوط به مباحث نگارشي و ويرايشي است، الزامات محتوايي مهمي وجود دارد كه رعايت آنها ضرورتي اجتناب ناپذير است و مرجع مشخصي بايد بر رعايت آنها نظارت سخت گيرانه اي داشته باشد؛ الزاماتي مانند شفافيت، صراحت، جامعيت، ثبات و... قانون بايد شفاف و صريح باشد و هيچ گونه ابهامي درخصوص تبيين وظايف، تكاليف و... وجود نداشته باشد. ارائه مكرر طرح هاي استفساريه قوانين حاكي از عدم رعايت اين بايسته است. قانون بايد جامع باشد و تمام مصاديق مرتبط را پوشش دهد. لازمه اين امر انجام مطالعات گسترده پيشيني حول موضوع قانون است به نحوي كه تمام جوانب امر بررسي شده و موردي مغفول نمانده باشد، لكن تصويب قوانين چندپاره و وجود احكام مرتبط با يك موضوع در قوانين مختلف، و نيز تصويب قوانين اصلاحي و مكمل قوانين آمارهاي است بر اينكه اين الزام مهم در بررسي و تصويب قوانين به درستي رعايت نشده است. قانون بايد ثبات داشته باشد. ثبات قوانين نتيجه رعايت بايسته هاي پيشين است؛ توضيح اينكه وقتي جوانب امر به درستي و كامل سنجيده مي شود و پيش نويس قانون از جنبه هاي مختلف اقتصادي، فرهنگي، اجتماعي، امنيتي و... بررسي مي شود و احكام مورد نياز به صراحت و كاملا روشن و شفاف بيان مي شود، نياز به اصلاح و يا تكميل و تغيير قوانين را به حداقل مي رساند. اما بررسي روند مصوبات مجلس و مصوبات پي در پي و مكرر مجلس درخصوص اصلاح قوانين، نشان دهنده عدم بررسي صحيح و جامع موضوع است به نحوي كه اصلاح مكرر قوانين، ثبات قوانين و در نتيجه نظام قانونگذاري را با چالشي جدي مواجه كرده و مخاطبان و مجريان قانون را دچار سردرگمي مي نمايد. اين موارد تنها نمونه هاي كوچكي از بايسته هاي قانون نويسي هستند و اهميت آن تا جايي است كه لازم است، حتما در يك سند بالادستي مورد تأكيد قرار گيرد و شوراي نگهبان نيز، مرجع تضمين آن باشد. به عنوان مثال اين موارد مي تواند در سياست هاي كلي قانونگذاري مورد تأكيد قرار گيرد، توسط مجلس احصا و تببين شود و معاونت قوانين مجلس به عنوان ناظر دروني و شوراي نگهبان به عنوان ناظر بيروني بر رعايت كامل و دقيق اين موارد نظارت كنند، به نحوي كه اساسا طرح يا لايحه فاقد اين بايسته ها در جريان رسيدگي قرار نگيرند و مصوبه اي كه در آن، بايسته ها به درستي رعايت نشده است به مرحله ابلاغ و اجرا نرسد؛ چه آنكه در شرايط فعلي نيز مصاديق بسياري از نظرات شوراي نگهبان وجود دارد كه اظهار نظر خود درخصوص مصوبه مجلس را منوط به رفع ابهام كرده است. به منظور واکاوی دقیق آسیب های فوق الذکر و ریشه یابی علل و آثار آنها، پرسشگری از تقسیم کار ملی در حوزه قانونگذاری ضروری است. پاسخگویی بموقع تقسیم کار ملی موجب تقویت گفتمان تحول قانونگذاری در زمان باقیمانده تا انتخابات دوره جدید مجلس شورای اسلامی می شود. 

پرسشگری از مجمع تشخیص مصلحت نظام
- بایسته های چشم انداز نویسی برای جامعه چیست؟
- اصول کلی تدوین سیاست های کلی نظام چیست؟
- الگوی مجمع تشخیص مصلحت نظام در تدوین چشم انداز و سیاست های کلی نظام چیست و دارای چه ویژگی هایی است؟ 

پرسشگری از دولت
- بایسته های تدوین لوایح در دولت چیست؟
- روش ابلاغ قوانین برای اجرا به دستگاه های اجرایی چگونه انجام می شود؟
- درج موضوعات غيرمرتبط در خلال فرايند تصويب مصوبات در دولت نشانه چیست؟ 

پرسشگری از مجلس شورای اسلامی
- چرا اصول و قواره قانون نویسی در مجلس شورای اسلامی رعایت نمی شود؟
- دلیل درج موضوعات غيرمرتبط در خلال فرايند تصويب قوانين بصورت فراوان در مجلس شورای اسلامی چیست؟
- چرا قانونگذاری کشور اصول زبان فارسی معیار را در نگارش قانون رعایت نمی کند؟ 

پرسشگری از مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
- گزارش عملکرد مرکز پژوهش های مجلس در آگاه سازی نمایندگان مجلس پیرامون بایسته های قانون نویسی چیست؟
- آیا انتشار جزوات کوچک آشنایی نمایندگان با اصول نگارش قانون برای قانونگذاری کشور کافی است؟
- نقش مرکز پژوهش ها در پیشگیری از درج موضوعات غيرمرتبط در خلال فرايند تصويب قوانين چیست؟ 

پرسشگری از شورای محترم نگهبان
- آیا عدم رعايت كامل بايسته هاي قانون نويسي که منتج به ناکارآمدی قوانین شده است با روح حاکم بر قانون اساسی مغایر نیست؟
- آیا درج موضوعات غيرمرتبط در خلال فرايند تصويب قوانين که به ناکارآمدی قوانین منتهی شده است با تهدید منافع عمومی با شرع مقدس دارای مغایرت نیست؟
- الگوی مورد نظر شورای نگهبان در قانون نویسی مطابق با شرع و قانون اساسی چیست؟ 

پرسشگری از قوه قضاییه
- سازمان بازرسی کل کشور چگونه بر قانونی که اصول نگارشی در آن رعایت نشده است نظارت می کند؟
- آیا درج موضوعات غيرمرتبط در خلال فرايند تصويب قوانين فرآیند نظارت را با دشواری مواجه نمی سازد؟
- آیا می توان بر قوانین حاوی مجموعه گزاره ها و بندهای بی نظم و غیرمرتبط به درستی نظارت کرد؟ 

نویسنده: دکتر محمدرضا ناری ابیانه

کد مطلب: 111452
 
Share/Save/Bookmark