میزان آمادگی برای مدیریت بحران در کشور...
به اندازه کافی وجود دارد.
پیشرفت داشته اما با مطلوب فاصله دارد.
در حد صفر است و عقب گرد هم داشته است.
 
داخلی سیاست گزارش
تاریخ انتشار : يکشنبه ۲۹ دی ۱۳۹۸ ساعت ۲۲:۰۳
 
 
روزنامه سیاست روز در «چالش قانون» از شاهکارهای قانونگذاری ایران (38) رونمایی می‌کند:
قانون، قانونگذار و قانونگذاری در خدمت استثنائات!!؟
قانون، قانونگذار و قانونگذاری در خدمت استثنائات!!؟
 
اشاره: قوانین دارای استثنائات فراوان یکی از چالش های قانونگذاری سنتی به سبک ایرانی است که قانونگذار نمی تواند ویژگی های عام بودن و جامعیت را برای قانون مورد نظر خود تامین نماید که سرنوشت گفتمانی مناسبی هم نخواهد داشت. در برخی موارد قوانینی وجود دارند که فهرست طولانی از موارد عدم اجرای قانون در مورد آنها بیشتر از اصل قانون جلب توجه می کند و گویا که قانون برای استثناء کردن آنها نوشته شده است نه برای مخاطبان اصلی. این نوشتار به بحث و بررسی پیرامون قوانین دارای استثنائات فراوان می پردازد که از نظر خوانندگان خواهد گذشت:

شرح ماجرا
ماده (۵۲) قانون مالیات بر ارزش افزوده ضمن نسخ ضمنی دو قانون مغایر با این قانون موارد زیر را از شمول این قانون مستثنی کرده است:
- قانون برنامه چهارم توسعه
- قانون مالیات های مستقیم و اصلاحیه های آن
- قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی
- قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی
- قانون تردد وسایل نقلیه خارجی
- قانون عوارض آزادراه ها و عوارض عبور کالاهای خارجی از قلمرو جمهوری اسلامی ایران
- قانون نحوه تامین هزینه اتاق بازرگانی و صنایع و معادن و اتاق تعاون و اصلاحیه های آن
- مواد (۶۳) و (۸۷) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت
تحلیل و بررسی
- قبح استثنای اکثر:
اصولا گزاره های قانونی در شمولیت مطلق اند و استثنائات را برنمی تابند. بویژه اگر استثنائات در قوانین شامل موارد متعددی باشد به گونه ای که به اصالت قانون لطمه وارد سازد. در اینگونه موارد قانون نامیدن گزاره های مملو از استثنا محلی از اعراب ندارد و نزد جامعه و ذینفعان ارزش قانون و قانونگذاری دچار نقصان می شود. مخاطبان قانون معمولا پذیرای قوانین دارای استثنائات فراوان نبوده و نیستند. تلقی آنان از این دست قوانین گسترش قانونگرایی نیست بلکه گسترش بی قانونی از طریق قوانین مصوب است.
- مخدوش کردن عام بودن قانون:
یکی از ویژگی های مهم قانون، عام بودن آن است که به معنای شمولیت آن بر تمامی مصادیق مورد انتظار است. عام بودن قوانین نشانه فراگیری آن بر همه حوزه تحت پوشش است به نحوی که موارد خارج از شمولیت وجود نداشته باشد. عام بودن قوانین ناظر به دیدگاه کامل قانونگذار در هنگام قانونگذاری است. قانون غیرعام ضعیف است و ضعف آن مرتبط با روشی است که قانون با آن صورت بندی شده است. به عبارت دیگر متن قانون توانایی جمع کردن جمیع جهات محتوایی خود را ندارد و مجبور است دامنه شمول خود را تکه تکه و پاره پاره نماید تا به اهداف مورد نظر خود برسد. گزینش جامعه هدف قانون بدون تردید با اما و اگرهای فراوان در جامعه همراه خواهد بود که در موارد مشابه قانونگذار از عهده روشنگری آن برنیامده و موضوع سر از خرده فرهنگ های مخرب و مزاحم درآورده است.
- کاهش قدرت قانون با وجود استثنائات:
قانون بدون استثناء قانون است و با ورود استنائات از کم تا زیاد از قدرت قانون در اجرا می کاهد و موجب تنزل ارزش اجتماعی آن می شود. قانون دارای استثنائات فراوان پیشاپیش بر اجرا نشدن نشدن خود همگان را آگاه می سازد و حساسیت های مخاطبان خود را بر استثنائات برمی انگیزد. قدرت قانون از طریق پمپاژ سراسری آن به جامعه تامین می شود اما زمانی که بجای پمپاژ سراسری با قطره چکان به اعمال قدرت قانون پرداخته شود از تاثیرگذاری قانون جز نام و نشانی باقی نخواهد ماند.
- عدم جامعیت قانون:
جامعیت قانون حکایت از حضور تمامی مشمولین قانون در دایره تحت کنترل آن است. قانون جامع می تواند بر همه آنچه که باید عملکرد مطلوب داشته باشد. اجرای قوانین دارای استثنائات فراوان از این جهت که در گام نخست، قانون جامعیت خود را نقض می کند با دشواری های همراه است که باید برای بر طرف نمودن آن فکری کرد. قانونی که قبل از اجرا دارای استثنائات فراوان باشد در حین اجرا توانایی پیشبرد اهداف خود را در گفتمان اجتماعی رقیب (استثنائات) ندارد.
- بی ثباتی قانون در مصادیق:
هر گونه تغییر در مصادیق تحت پوشش قانون با تنش همراه است و نیازمند مصزف انرژی برای بازیابی تعادل مجدد است. قوانین دارای استثنائات فراوان در بدو امر با بی تعادلی نسبی وارد زمینه اجرا می شوند. بنابراین برای ارائه حداکثر توان اجرایی خود در گام اول باید تعادل نهایی خود را بازیابی کند و سپس به اجرای عملکرد خود بپردازد که این حالت عملکرد قانون را با تاخیر قابل ملاحظه مواجه می سازد. اجرای قانون از نظر محیط عمل به ثبات نیازمند است و شاید همگان ظلم علی السویه را بپذیرند اما زیر بار عدل گزینشی نروند. قوانین دارای استثنائات فراوان مصداق بارز بی ثباتی مورد انتظار از قانون است که نمی تواند ثبات روشی مورد نیاز برای پیاده سازی قانون در جامعه هدف خود را به درستی تعریف نماید.
- افزایش ابهام و پیچیدگی قانون در مقام اجرا:
بدون تردید اجرای قوانین دارای استثنائات فراوان بدون حرف و حدیث و عوارض جانبی نخواهد بود. رقبای موجود در استثنائات قانونی جو روانی جامعه را هنگام اجرای قانون بر هم خواهند زد و اجازه نخواهند داد که قانون بر مدار صحیح خود به نقش آفرینی بپردازد و بتواند به ارائه حداکثر عملکرد خود دست یابد. همگان در برخورد با قوانین دارای استثنائات فراوان از هم پیرامون دلایل استثنائات خواهند پرسید و چون معمولا توضیحات کافی در این باره ارائه نمی کنند ابهام ایجاد شده به ناچار به خرده فرهنگ مزاحم تبدیل خواهد شد.
- خرده فرهنگ مخرب ناکارآمدی:
اجرای قوانین دارای استثنائات فراوان قطعا با حضور خرده فرهنگ های مخرب و مزاحم همراه اند که بر طبل ناکارآمدی و بی عدالتی و نابرابری می کوبند. استثناپذیر بودن قانون از نقاط ضعف آن است که در مقام اجرا و نه تدوین و تصویب مشکلات مخصوص به خود را تولید خواهد کرد که باید با درایت آنها را تحت کنترل درآورد. تولید خرده فرهنگ های مخرب در مورد قوانین دارای استثنائات فراوان در ابتدای امر موضوع مهمی نیست لکن رفته رفته فضای قانونمداری جامعه را بر اساس اصول گفتمانی تنگ و تنگ تر می نماید و با جذب انرژی از سایر منابع اجتماعی جایگاه خود را به چالش های اجتماعی ارتقاء می دهد. نقش اطلاع رسانی اثربخش قانون و قانونگذاری برای پیشگیری از تشکیل خرده فرهنگ های مخرب و چالش های گفتمانی پیرامون قانو، قانونگذار و قانونگذاری است که معمولا تاکنون به نحو شایسته انجام نشده است. انتشار قوانین در روزنامه رسمی اصلا پاسخگویی این نیاز مهم اجتماعی نیست.
- ایجاد رانت و شرایط خاص برای برخی قوانین:
برخی از قوانین و مقررات در زمانی به تصویب می رسند که برخی معافیت ها و رانت ها خواسته یا ناخواسته برای برخی ذینفعان بوجود می آید که موجب دلخوشی آنها و نگرانی رقبای آنها می شود که در زمان اجرا با مظلوم نمایی و اشکال تراشی، مانع اجرای صحیح قانون می شوند و این چیزی نیست جز عوارض خرده فرهنگ مخرب ناشی از اجرای قوانین دارای استثنائات فراوان.
- ضعف قانونگذاری:
قوانین دارای استثنائات فراوان نشانه وجود ضعف در قانونگذاری سنتی است که نمی تواند قانون مورد نظر خود را در قالبی بدون استثنائات فراوان صورت بندی نماید. اشاره ضعف قانونگذاری، ناکارآمدی قانونگذاران را در خود مستتر دارد که نمی تواند از امکانات موجود الگوی بسازد که بدون استثنائات فراوان قانون را اجرا نماید یا حداقل برای استثنائات صورت بندی جدیدی از قانون ارائه نماید که خروجی آن قوانین دارای استثنائات فراوان نباشد.
- زیر سوال بردن دلیل تصویب قانون:
قوانین دارای استثنائات فراوان خود نقض غرض تصویب قانون است و دلایل آن را با تکشیک مواجه می سازد. همگان با ملاحظه فهرست بلندبالای استثنائات قانون به بقیه گزاره های قانونی به دیده تردید خواهند نگریست که خوشا به حال مستثنی شدگان! اینگونه است که قوانین دارای استثنائات فراوان معمولا دارای سرنوشت مطلوبی از نظر اجرا در جامعه ندارند.
- القای وجود نیاز حوزه محدودی از جامعه به قانون:
اعلام نیاز قوانین دارای استثنائات فراوان از کجا تامین می شود؟ چه نیازی به قوانینی که دارای استثنائات فراوان است وجود دارد؟ بخض اندک جامعه نیاز به قوانین دارای استثنائات فراوان ندارند و این امکان وجود داشت که با قانون خاص گروه محدود متقاضی نیاز آنها را برطرف نمود. شایسته نیست که امکانات قانونگذاری سنتی را برای قانونی با تعداد انگشت شمار ذینفعان بکار گرفت.
- قانونی برای مخاطبان اندک بجای برای همه:
قانون برای همه جامعه است و همگان از مواهب آن بهره مند شوند. قانون همگانی دارای مخاطب و ذینفع خاص و محدود نیست و نمی توان در قالب یک قانون سراسری منافع عده ای محدود و معدود را تضمین نمود. معدودگرایی در قانونگذاری سنتی به سبک ایرانی دارای سابقه ای طولانی است که نشانگر عمق ضعف در روش قانونگذاری سنتی است. هیچ گاه همگان از این دست قوانین احساس سود نخواهند کرد بلکه احساس بی عدالتی ناشی از آن بر تبعیت پذیری مردم از قوانین اثر منفی دارد.
- تقدم استثنائات بر اصل قانون!
اینگونه به نظر می رسد که در قوانین دارای استثنائات فراوان، تقدم استثنائات بر اصل قانون وجود دارد و دلیل تصویب قانون استثنائات است نه بقیه. این دست قوانین جز در موارد محدود در بسیاری از موارد لازم الاجرا نیستند. شای بتوان این قوانین را استثناء¬محور نامید که فلسفه وجودی آنها متکی بر موارد خاص است. در این موارد از از اجرای قوانین استثنا حفاظت می شود و مقدم بر اجرای قانون تازه است. قانونگذار بیش از آنکه مراقب شرایط و احوال مخاطبان اصلی قانون باشد نگران حال استثناشدگان است که مبادا به آنها در اجرای قانون بد بگذرد!
- کم اهمیت بودن قانون جدید نسبت به قوانین قبلی:
قوانین دارای استثنائات فراوان در مقایسه با قوانین مشابه از اهمیت کمتری برخوردارند که به دلیل ضعف گفتمانی این دست قوانین در گفتمان قانونگذاری و ابرگفتمان اجتماعی است. پیشاپیش می توان پیش بینی نمود که قوانین دارای استثنائات فراوان از استقبال مناسبی برخوردار نخواهند بود و در مقام اجرا با مشکلات متعددی همراه خواهند بود. مردم به وضوح مشاهده می کنند که قانون و قانونگذار به عده ای اجازه داده است که قانون را اجرا نکنند و به عده ای اجازه داده است که آن را تا نیمه اجرا کنند قطعا از تبعیت نخواهند کرد. تجویز استثناء در قانون به منزله تزریق ناکارآمدی در آن است.
هر گونه بحث و بررسی در باره قوانین دارای استثنائات فراوان بدون پرسشگری از تقسیم کار ملی در قانونگذاری سنتی دارای اثربخشی مطلوب نخواهد بود. البته با پاسخگویی مناسب و بموقع آنها می توان به شکل گیری و گسترش گفتمان اجتماعی تحول قانونگذاری امید داشت.

پرسشگری از مجمع تشخیص مصلحت نظام
- آیا چشم انداز بیست ساله و سیاست های کلی نظام استثناء پذیر است؟
- آیا مصلحت اندیشی خود از مصادیق تصمیم گیری های استثنایی نیست؟
- آیا مصلحت اندیشی موافق با استثنائات فراوان است؟
- آیا مصلحت اندیشی همیشه موافق قاعده کلی قانون و قانونگذاری است؟

پرسشگری از دولت
- دستگاه های اجرایی در اجرای قوانین دارای استثنائات فراوان چه مشکلاتی دارند؟
- آیا اجرای قوانین دارای استثنائات فراوان توسط دولت می توانند چشم انداز بیست ساله را محقق نمایند؟
- اجرای قوانین دارای استثنائات فراوان و معافیت ها گوناگون در دولت چگونه می تواند سیاست های کلی نظام را محقق نماید؟
- به نظر دولت رابطه عدالت گستری اجتماعی با اجرای قوانین دارای استثنائات فراوان چیست؟
- دولت برای پیشگیری از ایجاد رانت های مرتبط با استثنائات قوانین چه برنامه ای دارد؟

پرسشگری از مجلس شورای اسلامی
- آیا تصویب قانون با دامنه محدودتر و نه با استثنائات فراوان در مجلس شورای اسلامی امکان پذیر نیست؟
- دلایل تهیه طرح ها و تصویب مصوبات با انبوهی از استثنائات در مجلس شورای اسلامی چیست؟
- میزان اثربخشی مصوبه مجلس شورای اسلامی که دامنه شمولیت آن دارای استثنائات فراوان است چقدر است؟
- آیا مصوبات حاوی استثنائات فراوان به جامعیت قانون لطمه وارد نمی سازد؟
- آیا استثنا کردن اقلیتی از شمولین قانون برای اکثریت از مصادیق بی عدالتی نیست؟

پرسشگری از شورای نگهبان
- دلایل تایید قوانین دارای انبوهی از استثنائات توسط شورای نگهبان چیست؟
- وجود انواع و اقسام معافیت و رانت در برخی مصوبات مجلس شورای اسلامی با روح حاکم بر قانون اساسی و شرع مغایرت ندارد؟
- نظر شورای نگهبان برای محدود نمودن دامنه تصویب قوانین (قوانین بدون استثناء) چیست؟
- دلایل تایید معافیت های استثنایی برخی قوانین نابودکننده منافع عمومی توسط شورای نگهبان چیست؟
- آیا الگوی مغایرت سنجی شورای نگهبان قادر به اندازه گیری احساس بی عدالتی توسط مردم در برخورد با قوانین دارای استثنائات فراوان است؟

پرسشگری از قوه قضاییه
- گزارش عملکرد نظارتی سازمان بازرسی کل کشور پیرامون قوانین دارای استثنائات فراوان در سال ۱۳۹۷ چیست؟
- نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر قوانین دارای استثنائات فراوان چگونه انجام می شود؟
- بازتاب های اجتماعی قوانین دارای استثنائات فراوان از نظر سازمان بارسی کل کشور چیست؟
- نحوه نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر قوانین حاوی انواع و اقسام رانت و معافیت طلایی چگونه است؟
- عملکرد دستگاه های اجرایی در مورد قوانین دارای استثنائات فراوان چگونه ارزیابی می شود؟ 

نویسنده: دکتر محمدرضا ناری ابیانه

کد مطلب: 112508
 
Share/Save/Bookmark