مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است. این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل آقایان علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است. گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل آقایان علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است. برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و گزارش های منتشره از سوی آن سندی متقن با قابلیت استنادی بالا محسوب می شود. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پذیرش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات آسیب ها آسان کرده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست.
۳۵ نبود سند پشتيبان كارشناسي فقهي، اقتصادي، حقوقي، سياسي، امنيتي، اجتماعي، فرهنگي و ...
به موجب مواد ۱۳۱، ۱۳۵و ۱۴۰ آيين نامه داخلي مجلس، طرح ها و لوايح بايد داراي مقدمه توجيهي و دلايل لزوم تهيه پيشنهاد آن باشند و آنچه در عمل و رويه دولت و مجلس شاهد آن هستيم، اشاره اي گذرا به برخي مشكلات در حوزه موضوع طرح يا لايحه پيشنهادي است كه بعضا، به برخي آمار و ارقام هم متعرض شده اند، لكن در اغلب موارد، بيان دلايل توجيهي به چند خط توضيح مختصر خلاصه مي شود. اين درحالي است كه در نظام مطلوب و كارآمد قانونگذاري، پيش نويس طرح ها و لوايح بايد مستند و مستدل به اسناد كارشناسي در حوزه هاي مختلف باشند و ضمن نظرخواهي از نهادهاي تخصصي هر بخش، نظرات كارشناسي با در نظرگرفتن جامع نگري، به صورت يكپارچه و در ارتباط با محور اصلي موضوع بحث، جمعبندي شده و به صورت خروجي قابل بهره برداري براي نمايندگان ارائه شود؛ چراكه در برخي موارد ارائه گزارش هاي كارشناسي در قالب هاي تخصصي هر رشته و كنارهم گذاشتن آنها، براي آن دست از نمايندگاني كه در آن رشته تخصص ندارند قابل فهم و بهره برداري نيست و بايد نتيجه بررسي به صورت ملموسي توضيح داده شود. در اين زمينه استفاده از متخصصان حوزه هاي ميان رشته اي ازجمله رشته هاي مديريت، پژوهش گري و ... . مفيد فايده خواهد بود.
۳۷ استفاده نشدن صحيح از ظرفيت نخبگان (مانند مركز پژوهش هاي مجلس) و بررسي جامع نكردن موضوع طرح يا لايحه توسط كارشناسان و متخصصان
ارتباط مستمر با مراكز تخصصي و پژوهشي و استفاده از ظرفيت نخبگان موجود در كشور، امري ضروري براي مجلس به عنوان اصلي ترين نهاد قانونگذاري كشور است تا ضمن افزايش سطح تخصصي و عمق علمي، از آسيب هايي مانند مورد پيشگفته درخصوص عدم برخورداري قوانين از اسناد پشتيبان جلوگيري كند. اگرچه در آيين نامه داخلي مجلس، استفاده از ظرفيت مركز پژوهش هاي مجلس، پيش بيني شده است، لكن اين امر براي نياز پژوهشي مجلس كافي نيست چراكه اولا كسب نظر از مركز پژوهش ها در مرحله بررسى طرح ها و لوايح در كميسيون ها درنظر گرفته شده در حالي كه اين نظرخواهي بايد ابتدا در مرحله تهيه پيش نويس باشد، تا طرح هاي تقديمي از غناي تخصصي بيشتري برخوردار شود و هزينه تغيير و اصلاح ايرادهاي احتمالي كمتر شود و ثانيا در همين مرحله نيز ضمانتي براي استماع نظر كارشناسي و ترتيب اثر به آن وجود ندارد؛ در نتيجه در مواردي ممكن است به رغم مخالفت صريح مركز، طرح يا لايحه اي به تصويب برسد. درحال حاضر رويه به نحوي است كه هر نماينده مي تواند ايده و دغدغه ذهني خود را در حوزه هاي مختلف، در قالب پيش نويس طرح، به رشته تحرير درآورد و با امضاي جمعي از نمايندگان آن را به جريان بيندازد، در حالي كه بايد اين متن، پيش از ارائه به مجلس، توسط كارشناسان و متخصصان موضوع، مورد بررسي و مداقه قرار گيرد و متن طرح پيشنهادي با همكاري بازوي كارشناسي مجلس، يعني مركز پژوهش ها تهيه شود تا از ارائه ايده خام و بدون پشتوانه كارشناسي جلوگيري شود. در اين خصوص مي توان به طرح هايي اشاره كرد كه از حداقل پشتوانه كارشناسي برخوردار نيستند.
۳۸ عدم استفاده صحيح از تجربيات داخلي و ساير نظام هاي حقوقي در قانونگذاري
از جمله مواردي كه لازم است در سند پشتيبان طرح ها و لوايح وجود داشته باشد، بررسي تجربيات داخلي و خارجي درخصوص موضوع مورد بحث است. در برخي موارد، تجربيات موجود داخلي يا خارجي در مورد موضوع طرح يا لايحه بررسي نمي شود و مطالعهاي درخصوص آن صورت نميگيرد، در حالي كه ممكن است پيش از اين و يا در زمان بررسي طرح يا لايحه، تجربه مشابهي، اعم از موفق يا ناموفق، وجود داشته باشد كه مطالعه و بررسي نقاط قوت و ضعف آن، كمك شاياني به فرايند بررسي موضوع کند، به نحوي كه روند بررسي را تقويت و يا ارائه كنندگان طرح يا لايحه را از ادامه مسير منصرف كند. در برخي موارد نيز مشاهده مي شود، در مطالعه تجربيات موجود، به بيان اجمالي چند خبر و گزارش