مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است. این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل آقایان علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است. گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل آقایان علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است. برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و گزارش های منتشره از سوی آن سندی متقن با قابلیت استنادی بالا محسوب می شود. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پذیرش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات آسیب ها آسان نموده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست.
۲۶ شفاف نبودن اطلاع رساني از طرح ها و لوايح به جامعه ذينفعان
هر طرح يا لايحه اي مخاطبيني دارد كه پس از تصويب آن و تبديل شدن متن به قانون، برخوردار از وظايف و تكاليف و يا حقوق و مزايايي مي شوند و يا در مقابل از انجام اموري منع و از مزايايي محروم ميگردند. بالطبع كسب نظر جامعه ذينفعان در فهم شرايط واقعي جامعه و فضاي حاكم بر آن تأثير بسزايي دارد. كسب نظر از جامعه ذينفعان نتايج مهمي در پي خواهد داشت، ازجمله سنجش ميزان اجرايي شدن قانون در صورت تصويب، پيش بيني بازخوردهاي اجتماعي، دريافت راهكارهايي عيني و عملياتي براي تقويت قانون و رفع نقاط ضعف، واقعي شدن نگاه نمايندگان نسبت به معضل در دست بررسي و... . اگرچه متن طرح ها و لوايح روي تارنماي مجلس و مركز پژوهش ها بارگذاري مي شود، لكن سازوكار روشني براي كسب نظر فعال از جامعه ذينفعان پيش بيني نشده است و لازم است در هر مورد ضمن مشخص كردن دايره شمول هر طرح يا لايحه، از مخاطبان احتمالي آن، در قالبهاي مشخص و از طرق علمي، كسب نظر شده و نتايج آن مورد تحليل كارشناسي قرار گيرد تا در فرايند بررسي استفاده شود.
۲۷ ضعف نظام آماري قابل اعتماد و اتكا و نبود دسترسي مناسب به منابع آماري موجود
يكي از مهم ترين الزامات قانونگذاري، ابتناي اين فرايند بر نظام آماري قابل اعتماد و اتكاست و در اين راستا نمايندگان بايد به منابع آماري موجود دسترسي مناسب و بموقع داشته باشند؛ اين درحالي است كه در كشور ما از يك سو درخصوص موضوعات واحد، آمارهاي مختلف و بعضا متناقضي ارائه مي شود و از سوي ديگر، دسترسي به همين منابع آماري نيز براي متوليان امر تسهيل نشده است؛ در چنين حالتي، ريسك وجود تصوري اشتباه از شرايط موجود بالا رفته و درنتيجه احتمال ارائه راهكارهاي غلط در قالب يك يا چند قانون لازم الاجرا بيشتر مي شود. در توضيح راجع به ضعف وجود آمار مورد اعتماد و اتكا، ذكر اين نكته لازم است كه آمار منحصر در مباحث روز اقتصادي همچون آمار تورم و رشد اقتصادي و امثال اين موارد نيست. همانطور كه در مطالب پيش گفته ذكر شد، مجلس شوراي اسلامي، در عموم مسائل فرهنگي، اجتماعي، اقتصادي، امنيتي و... صلاحيت قانونگذاري دارد و مسائل هريك از اين حوزه ها را از ابعاد مختلف مورد بررسي قرار مي دهد، لذا نيازمند نظام آماري جامع و يكپارچه اي است، كه اشراف آماري آن بر بخش قابل توجهي از اين مسائل در سراسر كشور گسترده باشد.
به عنوان مثال درخصوص اجراي طرح هاي حمايتي دولت در مسائل اجتماعي و يا سلامت، ارائه تعداد افراد تحت پوشش اين طرح، تنها بخشي از نياز آماري است و در كنار اين، بايد آمار افراد نيازمند پوشش با سنجه ها و معيارهاي دقيق كارشناسي و به تفكيك هر استان، افرادي كه تحت پوشش قرار گرفته و موفق به دريافت حمايت شده اند و در مقابل افرادي كه نتوانستند از اين حمايت برخوردار شوند به همراه ذكر مهم ترين دلايل ارائه موفق حمايت و نيز عدم دريافت حمايت، تعداد مراكز همراه با اجراي طرح، مراكز داراي ظرفيت جهت اجراي طرح و بسياري داده هاي ديگر در اختيار نمايندگان قرار گيرد، تا بر اساس چشم اندازي صحيح و واقعي و با در نظر گرفتن واقعيت هاي موضوع، نسبت به آن تصميم گيري كنند. از جمله ضروريترين اقدامات براي رفع اين معضل، اصلاح نظام آماري و رفع ايرادهاي سازمان آمار، به عنوان يكي از حياتي ترين نهادهايي است كه مجلس بايد با آن در ارتباط باشد و بر اساس آمارها و داده هاي آن در تمام مراحل تقنين، اقدام و تصميم گيري نمايد.
همان طور كه در مطالب پيش گفته ذكر شد، با توجه به تنوع جغرافيايي، فرهنگي، اجتماعي، اقتصادي و... در كشور ما در بسياري از موارد نمي توان نسخه واحدي براي كل كشور ارائه كرد و مي بايست براي هر منطقه راهكاري مجزا ارائه كرد. اين اتفاق، زماني محتمل است كه داده ها و تحليل درست و دقيقي از هر بخش در دست باشد تا بتوان متناسب با آن، مسائل را بررسي كرده و راهكار قانوني مورد نياز را ارائه نمود. بر همين اساس لازم است جامعه آماري و مناطق آن به درستي و بادقت نظر مشخص شوند، شاخص هاي ارزيابي و معيار سنجش داده ها تعيين شود و درنهايت با انجام صحيح و كارشناسانه فرايند آمارگيري اطلاعاتي جامع و دقيق در اختيار متوليان امر قرار گيرد.
علاوه بر اين، اصل شفافيت و دسترسي آزاد به اطلاعات ايجاب مي كند كه حداقل نمايندگان مجلس و نهادهاي ناظر، به آمار و اطلاعات مورد نياز دسترسي داشته باشند و محرمانه بودن آمار براي تصميم گيران يك استثنا تلقي شود؛ چراكه هرقدر دسترسي مسئولان نهادها خصوصا نمايندگان مجلس به آمار و اطلاعات مورد نياز محدود شود، امكان اشتباه در تصميم گيري و ارائه راهكارهايي كه با واقعيت هاي اجتماع فاصله دارد بيشتر مي شود.
۲۸ فقدان نظام كارآمد مسئله شناسي و اولويت سنجي پس از شكل گيري ايده اوليه قانون
اولين و مهم ترين گام در فرايند قانونگذاري تهيه پيش نويس است كه به منزله خشت اول در بناي يك قانون است و بيشترين آسيب ها نيز متوجه اين بخش مهم از فرايند اصلي قانونگذاري است. اگر متن اوليه قانون با دقت و مبتني بر مطالعات قابل قبول كارشناسي تهيه شده و منطبق با اصول و مباني نگارش قوانين نوشته شده باشد، تا حد بسيار زيادي از مشكلات بعدي در فرايند قانونگذاري كاسته مي شود و چه بسا در بسياري از موارد، انجام بررسي ها و مطالعات تخصصي، ايده اوليه را اصلاح كرده و حتي طريقي غير از تصويب قانون را ارائه كند. جهت تهيه پيش نويس متناسب با نيازهاي روز جامعه و مردم قوانين و مقررات، تعيين كننده نحوه حركت و عمل در مسيري هستند كه قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام مشخص