مقدمه
اصولا قوانین پس از تصویب و تایید برای اجرا به دولت ابلاغ می شود و پس از مدتی که از اجرای آن می گذرد حسب شرایط و اقتضائات ممکن است برخی از مواد و یا تبصره های آن تغییر نماید. ممکن نیست که قانونی را قبل از اینکه اصل آن تصویب شده باشد، بتوان اصلاحیه آن را به تصویب رسانید مگر اینکه در متن قانون خطای درج تاریخ اعتبار قانون اتفاق افتاده باشد. کنترل متن قوانین در جریان تدوین، تصویب، تایید، اجرا و نظارت باید بصورت طبیعی در تقسیم کار ملی صورت گیرد که ظاهرا در برخی موارد این کنترل به درستی عمل نمی کند و باید برای آن تدبیری اندیشیده شد.
شرح ماجرا
- قانون اصلاح ماده (۱) قانون رفع برخی موانع تولید و سرمایه گذاری صنعتی مصوب سال ۱۳۸۶ در تاریخ ۱۷/۰۶/۱۳۸۸ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است.
- تاریخ اجرای اصلاحیه ۰۱/۰۷/۱۳۸۷ اعلام شده است.
- اصل قانون مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفته و در مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ ۲۵/۰۸/۱۳۸۷ موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شده است.
- آغاز اجرای اصلاحیه یک سال و ۳۴ روز قبل از تصویب اصل قانون در مجلس شورای اسلامی و ۵۵ روز قبل از تصویب اصل قانون در مجمع تشخیص مصلحت نظام است.
- بر اساس متن بارگذاری شده در سامانه قوانین و مقررات مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در نامه رییس جمهور وقت به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور تاریخ تصویب اصل قانون در مجمع تشخیص مصلحت نظام ۰۵/۰۸/۱۳۸۷ قید شده است.
تحلیل و بررسی
- تصویب اصلاحیه غلط در مجلس شورای اسلامی:
از مجلس شورای اسلامی با دارابودن ساختار تشکیلاتی و حدود ۲۸۰ نماینده و چند ده کمیسیون تخصصی و مرکز پژوهش ها، پذیرفته نیست که در مسیر قانونگذاری خطای سهوی در درج تاریخ در قوانین صورت گیرد. آثار و تبعات این دست اشتباهات می تواند به آسیب رسانی به وجهه قانون و قانونگذاران در جامعه منجر شود. یک مورد از این دست اشتباهات نیز برای دستگاه قانونگذاری با ۱۱۳ سال سابقه قانونگذاری زیاد است و باید مراقبت های لازم برای پیشگیری از وقوع آن قبل از هر گونه تصویب صورت گیرد.
- بی توجهی شورای نگهبان در تایید مصوبه:
اشتباه فاحش تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون در مجلس شورای اسلامی با بی توجهی شورای نگهبان عینا مورد تایید قرار گرفته است. تایید این دست مصوبات حاوی غلط های آشکار می تواند به اعتماد عمومی نهادهای قانونگذاری در کشور لطمه بزند.
- ابلاغ اصلاحیه غلط توسط مجلس شورای اسلامی:
اصلاحیه با تاریخ اشتباه از سوی مجلس شورای اسلامی به دولت جهت اجرا ابلاغ شده است. حتی در مسیر ابلاغ برای اجرا نیز خطای انجام شده اصلاح نشد. در مسیر ابلاغ نیز توجه کافی به وجود خطا در قانون نشده است.
- ابلاغ اصلاحیه غلط توسط دولت:
ظاهرا اصلاحیه حاوی خطای درج تاریخ اصلاحیه نیز توسط دولت به دستگاه های اجرایی جهت اجرا ابلاغ شده است بدون آنکه نسبت به اشتباه درج تاریخ در زمان اعتبار اصلاحیه اشاره و اقدامی صورت گیرد. بی توجهی دولت نیز در این زمینه قابل تامل است. ظاهرا در ابلاغیه رییس جمهور وقت به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور تاریخ تصویب اصل قانون در مجمع تشخیص مصلحت نظام بصورت اشتباه اعلام شده است.
- بی توجهی دستگاه های نظارتی در پیشگیری از تصویب و اجرای قوانین غلط:
با وجود خطای فاحش در تاریخ اجرای اصلاحیه، دستگاه های نظارتی نیز نسبت به موضوع بی توجه بوده اند. حسن اجرای قانون، جریان مستمری است که از زمان اعتبار قانون آغاز می شود. چنانچه امر نظارت با دقت و بلافاصله پس از تایخ اعتبار قانون صورت می گرفت به راحتی وجود خطا در قانون مشخص می شد.
- عطف بما سبق شدن نابجای اجرای اصلاحیه بدون ذکر ترتیبات آن در قانون:
با توجه به تقدم تاریخ اصلاحیه نسبت به اصل قانون، عطف بما سبق شدن اصلاحیه بدون ذکر ترتیبات آن در قانون است که خالی از ابهام در اجرا نیست. اصولا قوانین عطف بماسبق نمی شود مگر اینکه دلایل و ترتیبات آن در قانون جدید قید شود تا مردم و مجریان قانون در مواجهه با آن دچار مشکل نشوند.
- تاثیر نابجای گذشته در آینده قانون:
این دست اشتباهات با در هم شکستن ترتیبات زمانی به گونه ای خاص قانون مضارع را در قانون ماضی بصورت غیرقاعده مند اثرگذار می نماید. اجرای اصلاحیه قانون که معمولا پس از اصل آن تصویب می شود با خطای درج تاریخ، به قبل از تصویب اصل قانون منتقل شده است که نزد مجریان و مردم از ابهام برخوردار است.
- ابهام حقوقی در اجرای اصلاحیه:
با وجود تقدم تصویب اصلاحیه بر تصویب اصل قانون، اجرای اصلاحیه از نظر ماهیتی با اشکال مواجه است زیرا قانونی را که هنوز تصویب نشده نمی توان اصلاح کرد و اجرای اصلاحیه قبل از اجرای اصل قانون محل ابهام است که نیازمند توضیح و تفسیر است. وقوع برخی اشتباهات به پیچیدگی و بغرنج شدن اجرای قوانین می انجامد.
- ابهام در اجرای اصل قانون:
اجرای اصل قانونی که تصویب اصلاحیه آن بر تصویب اصل آن تقدم دارد دارای ابهام است. می توان این سوال را مطرح کرد که اصل قانون مهم است یا اصلاحیه آن و اجرای کدامیک دارای ارجحیت اند. این دست اشتباهات در سطح مجریان قانون و جامعه با تفسیرهای سلیقه ای مواجه می شود و قانونگرایی را در جامعه با مشکل مواجه می سازد.
- بی دقتی در درج تاریخ تصویب قوانین و اصلاحیه های آنها:
وجود بی دقتی در درج تاریخ بر تصویبیه های قانونی و اصلاحیه های آن نشانه بی توجه نظام قانونگذاری بر درج مشخصات فنی قوانین است. ریشه یابی این ایراد به نبود اراده کافی برای تنقیح قوانین مربوط می‌شود. شایسته است که برای هر مصوبه فهرست کنترلی تهیه و به عنوان پیوست به همراه مصوبه برای تصویب به صحن علنی ارسال شود. با گسترش روش های کنترلی می توان به دقت افزایی جریان تصویب در مجلس شورای اسلامی امیدوار بود.
- عدم نظارت بر نگارش قانون:
این دست خطاها نشانه نبود نظارت بر نگارش قانون است. لازم است که قوانین قبل از تصویب و ابلاغ از نظر مشخصات ظاهری و فنی و شناسنامه ای مورد بازبینی دقیق قرار گیرد. شایسته است که در هیات رییسه یا معاونت ها یا مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی محلی یا گروهی به عنوان متولی این امر مهم با اختیارات قانونی تعیین شوند.
- عدم اصلاح خطاهای قانونگذاری به دلیل عدم تنقیح بموقع آنها:
اشتباهات موجود در شناسنامه قوانین در قانونگذاری به دلیل عدم وجود تنقیح قوانین به سرعت مورد شناسایی قرار نمی گیرد و معمولا از دید کارشناسان پنهان است و به دلیل عدم کاربرد شاید تا سالیان دراز شناخته نشود. سال هاست که موضوع تنقیح قوانین کشور علیرغم داشتن قانونی مستقل، اجرا نشده است. ناکامی چندباره این کار نشان از دشواری مسیر تنقیح قوانین کشور دارد. ۱۱۳ سال قانونگذاری، بیش از ۱۳ هزار قانون و میلیون ها مصوبه، آیین نامه، دستورالعمل، نظام نامه، بخشنامه و نامه های حاوی دستورات اداری و سایر قوانین نانوشته و... کاری نیست که براحتی قابل تنقیح و تنظیم باشد.
- نابجایی قرارگیری اصلاحیه قبل از اصل قانون:
این دست اشتباهات شناسنامه ای و مشخصات ظاهری قوانین موجب می شود که جایگاه تاریخی قوانین دچار نوعی نابجایی و نادرستی در جانمایی تاریخی شوند و ممکن است که افراد در شناسایی اصل قانون و اصلاحیه آن به لحاظ تاریخ تصویب دچار اشتباه شوند. با وجود اشتباه در اصلاحیه قانون جایگاه آن در سلسله مراتب قوانین بصورت نابجا انجام خواهد شد.
- نکوهش قانونگذاری عجولانه:
به نظر می رسد که تقریبا همه خطاهای ظاهری در قانونگذاری محصول اقدامات شتاب زده و عجولانه در قانونگذاری است که معمولا در این موارد کیفیت قانون و صحت آن فدای کمیت و سرعت قانونگذاری می شود. به نظر می رسد حجم فراوان قوانین مصوب در سال و تعداد بسیار زیاد جلسات علنی مجلس شورای اسلامی، سطح کیفی قانونگذاری را با مشکل مواجه ساخته است. مهم ترین اثر قانونگذاری عجولانه، افت دقت در فرآیند قانونگذاری است.
- تورم قانون و قانونگذاری:
بروز خطا در تورم قانون و قانونگذاری دور از انتظار نیست. حجم بالای قانونگذاری، مشغله فراوان نمایندگان مجلس شورای اسلامی و دستور کار فشرده در کمیسیون ها و گرفتاری های متعدد حوزه های انتخابیه موجب می شود که دقت عمل در قانونگذاری بطور محسوس کاهش یابد. سرعت فراوان و حجم انبوه قانونگذاری احتمال بروز خطا را افزایش می دهد.
- بی توجهی قانونگذاران به ویژگی های جزیی ولی مهم قانون:
اینگونه به نظر می رسد که قانونگذاران نسبت به پیشگیری از بروز و تکرار اشتباهات مشابه دارای بی توجهی هستند که این مهم می تواند به جایگاه قانون و قانونگذاری در کشور لطمه وارد نماید. شاید نظر نماینگان مردم این است که ماهیت ومحتوای قوانین بر ویژگی های فنی و ظاهری و شناسنامه ای قوانین ارحجیت دارد.
- سردرگمی مردم در انطباق رفتار خود با قانون:
قانونگذاری همراه با خطا و اصلاحیه های فراوان مردم را در انطباق رفتارهای خود با قانون دچار سردرگمی می کند. قانون باثبات و بدون خطا می تواند الگوی رفتار مردم قرار گیرد. این دست خطاها به شان و جایگاه قانون، قانونگذاری و قانونگذاران و الگوهای مورد نظر آنها در جامعه لطمه وارد می سازد.
- سردرگمی مجریان قانون در چگونگی اجرا:
بروز خطاهای قانونگذاری، مجریان قانون را در اجرا دچار تردید می کند که واقعا باید به اصل قانون عمل نمایند یا اصلاحیه آن؟ باز شدن باب تفسیرهای شخصی و دیدگاه های سلیقه ای نیز می تواند مجریان قانون را برای بهره برداری سوء استفاده کنندگان تحت فشار قرار دهد. احتیاط بیش از حد مجریان قانون و بی اطلاعی آنان از قواعد قانونگذاری موجب موشود که در اینگونه موارد، اجرای قانون مسکوت بماند و با تفسیرهای سلیقه ای همراه شود.
- بی اعتمادی مردم به نظام قانونگذاری پر از اشتباه:
اصولا اعتماد نهادی به قانونگذاری دارای اشتباه و خطا، به سختی صورت می گیرد که این امر به کاهش جامعه پذیری قانون در جامعه و بر هم خوردن موازنه حقوق و تکالیف در جامعه منتهی می شود. وجود هر گونه ضعف در نظام قانونگذاری بالفاصله در جامعه بازتاب دارد و مردم بر اساس آن به رفتار خود شکلی تازه می دهند.
برای بررسی هر چه بیشتر خطاهای قانونگذاری چاره ای جز پرسشگری از تقسیم کار ملی در نظام قانونگرایی وجود ندارد. چنانچه این موضوع با پاسخگویی بهنگام دستگاه ها و نهادهای مسئول همراه شود می توان گفتمان تحول قانونگرایی را برای دوره جدید انتخابات مجلس شورای اسلامی فراگیر سازد.
پرسشگری از مجمع تشخیص مصلحت نظام
- آیا سردرگمی مردم در انطباق رفتار خود با قانون امری مصلحت اندیشانه در حوزه قانونگذاری است؟
- آیا بی اعتمادی مردم به نظام قانونگذاری پر از اشتباه به مصلحت کشور است؟
- آیا کاهش جامعه پذیری قانون در جامعه خلاف مصالح نظام است؟
- آیا بر هم خوردن موازنه حقوق و تکالیف در جامعه در اثر قانونگذاری دارای خطا، مصالح کشور را به خطر نمی اندازد؟
- نظر اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام پیرامون بروز خطا در قانونگذاری چیست؟
پرسشگری از دولت
- اصولا دولت ها اصلاحیه غلط را چگونه اجرا می کنند؟
- آیا تورم قانون و قانونگذاری که مولد بروز اشتباه در قانونگذاری می شود دولت را در اجرای قوانین با دشواری مواجه نمی سازد؟
- تدبیر دولت با سردرگمی مجریان قانون در چگونگی اجرای قوانین دارای اشتباه چیست؟
- آیا شیوع تفسیرهای نادرست پیرامون اشتباهات رایج در قانونگذاری، اجرای قوانین را دشوار نمی سازد؟
- دولت برای پیشگیری از زمینه های سوء استفاده از قوانین دارای اشتباه چه می کند؟
پرسشگری از مجلس شورای اسلامی
- دلایل تصویب اصلاحیه غلط در مجلس شورای اسلامی چیست؟
- چرا اصلاحیه غلط توسط مجلس شورای اسلامی برای اجرا به دولت ابلاغ می شود؟
- دلایل عطف بما سبق شدن نابجای اجرای اصلاحیه بدون ذکر ترتیبات آن در قانون چیست؟
- عوامل بی دقتی در درج تاریخ تصویب قوانین و اصلاحیه های آنها در مجلس شورای اسلامی چیست؟
- برای عدم نظارت بر نگارش قانون در مجلس شورای اسلامی چه تدابیری اندیشیده شده است؟
پرسشگری از شورای نگهبان
- دلایل تایید اصلاحیه غلط قوانین در شورای نگهبان چیست؟
- آیا اجرای اصلاحیه قانون قبل از اجرای اصل آن مغایر با رویه قانونگذاری است؟
- آیا اجرای اصل قانونی که پس از اصلاحیه آن دارای اعتبار شده است با ابهام همراه نیست؟
- دلایل بی توجهی قانونگذاران (در مراحل تدوین، تصویب، تایی، اجرا و نظارت) به ویژگی های جزیی ولی مهم قانون چیست؟
- چرا خطاهای قانونگذاری در نزد قانونگذاران کم اهمیت جلوه می کند؟
پرسشگری از قوه قضاییه
- دلایل بی توجهی دستگاه های نظارتی در پیشگیری از تصویب و اجرای قوانین غلط چیست؟
- بر تاثیر نابجای گذشته در آینده قانون (جابجایی تاریخ اعتبار اصلاحیه و اصل قانون) چگونه می توان نظارت کرد؟
- به نظر سازمان بازرسی کل کشور آیا عدم اصلاح خطاهای قانونگذاری به دلیل عدم تنقیح بموقع آنها نیست؟
- نظارت پیشگیرانه از قرارگیری نابجای اصلاحیه قبل از اصل قانون چگونه انجام می شود؟
- گزارش عملکرد نظارتی سازمان بازرسی کل کشور در مورد بروز خطاهای قانونگذاری و اجرا چیست؟
نویسنده: دکتر محمدرضا ناری ابیانه
