در دهه 1980 به دنبال بحران بدهي ها و ركود جهاني و تقابل تجربه كشورهاي شرق آسيا، آمريكاي لاتين، جنوب آسيا و صحراي آفريقا، تاكيد راهبردهاي توسعه به سمت بهبود مديريت اقتصاد و پذيرفتن نقش بيشتر نيروهاي بازار تغيير كرد. در چارچوب اين رويكرد جديد اكثر كشورها نسبت به اصلاحات در برنامه يارانه ها اقدام كردند.
دليل عمده اين كشورها جهت اجراي برنامه اصلاحات، پرهزينه بودن يارانه عمومي به جهت فراگير بودن آن بود. با توجه به افزايش جمعيت و افزايش قيمت كالاها و خدمات در بازارهاي جهاني، بار مالي دولت افزايش قابل توجهي يافته بود. علاوه بر اين ناكارايي نظام توزيع دولتي و اثرات منفي كنترل قيمت محصولات بر توليدكنندگان از دلايل ديگر انجام اصلاحات بوده است.بررسي هاي انجام شده در كشورهاي منتخب نشان مي دهد كه هر يك از اين كشورها متناسب با شرايط ويژه خود از شيوه خاص يا تركيبي از شيوه هاي مختلف بهره جسته اند. غالب كشورها، انتخاب خانوارهاي فقير را براساس آزمون وسيع انجام داده اند.
بدين گونه درآمد خانوارها به عنوان شاخصي براي انتخاب مستحقين مورد استفاده قرار گرفته كه از آن جمله مي توان از آمريكا، هندوستان، برزيل و اردن نام برد.بر اساس اين تجربه چندي پيش معاونت هدفمند كردن يارانه هاي وزارت رفاه و تامين اجتماعي گزارشي در خصوص اين تجربه ها منتشر كرد و بر اساس آن تجربه هدفمندسازي يارانه انرژي و مواد غذايي در 9 كشور خارجي از جمله لهستان، بلغارستان، اندونزي، چين، تركيه، الجزاير، مصر، تونس و يمن بررسي شد.
در ابتدا چگونگي پرداخت يارانه انرژي و نحوه اصلاح آن در كشورهاي مختلف ديده شده است. در اين قسمت به تجربه كشورهايي پرداخته شده كه از نظر ساختار اقتصادي شباهت نزديكي با ايران دارند و در اين بررسي ها مشخص شد كه دولت ها عموما برنامه يارانه هاي قيمتي را بر پرداخت نقدي ترجيح داده اند. از آنجا كه برنامه هدفمندسازي يارانه ها در راس طرح تحول اقتصادي دولت قرار گرفته است، بررسي تجربه كشورهاي مختلف در اين زمينه مي تواند براي سياستگذاران راهنماي خوبي باشد.
حجم يارانه حامل هاي انرژي در كشور ما در مقايسه با متغيرهايي مثل بودجه دولت و توليد ناخالص داخلي بسيار بالاست.بنابراين در صورت هدفمندسازي آن و اصلاح قيمت حامل ها، منابع قابل توجهي آزاد خواهد شد كه دولت مي تواند اين منابع را صرف برنامه هاي توسعه اي و اجتماعي خود كند. در راستاي اصلاح بهينه قيمت حامل ها يكي از روش هاي مناسب، بررسي تجربه كشورها در اين زمينه است. در اين بخش از گزارش به تجربه كشورهاي منتخب در اين زمينه پرداخته شده است.
لهستان و كاهش 24 درصدي توليدات صنعتي
هدفمندسازي يارانه انرژي در لهستان بخشي از برنامه اصلاحات اقتصادي پس از فروپاشي نظام سوسياليستي را تشكيل مي داد كه موفق ترين برنامه در گروه كشورهاي بلوك شرق بود. براساس بسته مذكور، پرداخت يارانه صنايع به روش شوك درماني قطع شد. انضباط مالي دولت تحت كنترل شديد قرار گرفت، رشد تورمي دستمزدها متوقف و نرخ بهره افزايش يافت. آثار كوتاه مدت حاصل از اجراي برنامه فوق كاهش ?? درصدي توليدات صنعتي و رشد 7.15 درصدي بيكاري بود.
در مقابل نرخ تورم كه در اواخر سال ???? به دو درصد رسيده بود در سال ???? به ?? درصد كاهش يافت.با تقويت بخش خصوصي، به تدريج آثار اوليه رفع و اين بخش به موتور محرك اقتصاد تبديل شد و با ايجاد ??? هزار فرصت شغلي توسط اين بخش در سال ???? نرخ بيكاري كشور كاهش قابل توجهي يافت.
بر اساس نتايج مطالعه اي در مورد منافع و زيان هاي افزايش قيمت انرژي بر خانوارها در لهستان، ميزان رفاه از دست رفته با كشش هاي قيمتي ارتباط داشته و در اثر افزايش قيمت حامل هاي انرژي، خانوارهاي پردرآمد رفاه بيشتري از دست مي دهند.با شروع برنامه هاي آزادسازي اقتصادي در بلغارستان، به منظور كاهش بدهي هاي عمومي و افزايش سرمايه گذاري، حمايت ها در اين بخش كاهش يافت و اكنون خانوارها تنها استفاده كنندگان منافع حاصل از يارانه هاي انرژي هستند.
هزينه هاي يارانه هاي برق مصرفي خانوارها از مصرف كنندگان غيرخانواري تامين مي شود، در صورتي كه يارانه خدمات گرمايي ناحيه از محل بودجه دولت تامين خواهد شد.در مورد قيمت هاي گاز طبيعي مصرفي خانوارها نيز تنها يك قيمت براي همه خانوارها وجود دارد و يارانه آن نيز از ساير مشتريان تامين مي شود اما شايان توجه است كه خانوارهايي كه به گاز طبيعي دسترسي دارند، تعدادشان اندك است.
علت اين امر اخلال در قيمت برق و محدوديت توسعه سيستم گاز در بلغارستان است. اخيرا پيشرفت هاي مهمي در اصلاح انرژي از جمله تعديل قيمت برق صورت گرفته است. در اواسط سال 2002 كميسيون تنظيم انرژي دولت جداول تعرفه برق را طوري تغيير داد كه در دوره 2004-2002 قيمت برق مصرفي خانوارها معادل قيمت تمام شده آن باشد.
بدين منظور قرار شد اين كميسيون تعرفه برق را به ترتيب 20، 15 و 10 درصد در اين سه سال افزايش دهد تا در سال 2004 قيمت برق مصرفي خانوارها با قيمت تمام شده آن برابر باشد. براي حمايت از فقرا در اثر تعديل قيمت ها، دولت اين فرآيند اصلاح را با دو مكانيسم همراه كرده: اول، افزايش يارانه انرژي در زمستان و دوم، ايجاد سيستم دوگانه قيمت گذاري كه به موجب آن تعرفه يارانه اي براي يك سطح معيني از مصرف تا سال 2005 ادامه يابد و تعرفه بيشتر براي سطوح بالاتر مصرف به كار رود. در اين ميان دولت اندونزي از اختصاص يارانه مستقيم به فرآورده هاي نفتي براي حمايت از اقشار كم درآمد و خانوارهاي فقير استفاده مي كند و به دنبال اصلاح و تكميل قوانين و مقررات در جهت مصرف منطقي انرژي است.
هدف اصلي اين كشور در دراز مدت اين است كه تبديل به يك صادركننده پايدار نفت شود. علاوه بر اين دولت بايد حداقل بخشي از هزينه يارانه هاي نفت را صرف كاهش فقر، توسعه آموزش، توسعه حمل و نقل عمومي، ارتقاي خدمات بهداشتي و ديگر برنامه هاي توسعه اجتماعي كند. افزايش مستقيم درآمد ممكن است بسيار موثرتر از حمايت غيرمستقيم از طريق يارانه ها از جمله يارانه هاي نفتي باشد.همچنين دولت يك سيستم سهميه بندي پيشنهاد كرده كه به موجب آن كوپن هاي بنزين و نفت سفيد بايد به افراد واجد شرايط و مالكان خودروها تخصيص داده شود.
چين هنوز براي سوخت دستورالعمل دارد
پرداخت يارانه توسط دولت چين در بخش انرژي از قدمت زيادي برخوردار است. با اين حال، اگرچه طي سال هاي اخير سيستم قيمت گذاري حامل هاي انرژي تا حدودي متحول شده و تلاش مي شود كه آثار تغييرات و دگرگوني هاي حادث شده در بازارهاي بين المللي نيز در آن لحاظ شوند، هنوز قيمت اغلب سوخت ها در چين از طريق دستورالعمل ها و بخشنامه ها اعلام مي شود.
در حالي كه وضعيت انرژي چين با ذخاير و توليد بالاي زغال سنگ و ذخاير محدود و توليد كم نفت و گاز شناسايي مي شود، بايد اشاره كرد كه وجود ذخاير و منابع كافي زغال سنگ لازمه حيات اقتصادي و تداوم رشد شتابان آن است زيرا جايگزيني نفت و گاز با زغال سنگ از جمله مهم ترين اقدامات دولت چين در اين زمينه به شمار مي آيد.به همين منظور دولت اهداف جديدي را براي سياست هاي انرژي چين مبني بر استفاده از انرژي هاي متنوع و كاهش سهم زغال سنگ در سبد انرژي مصرفي، ايجاد اطمينان خاطر در امنيت انرژي، افزايش كارايي انرژي با حضور سرمايه هاي خصوصي و خارجي، كنترل انتشار آلاينده ها، آزادسازي بخش انرژي و قيمت هاي آن از طريق يارانه ها تا سال 2010 را لحاظ كرده است.
تركيه و بسته سياستي كلان
تركيه در سال 2001 در يك بسته سياستي كلان شامل: معرفي نظام نرخ ارز شناور، كاهش كسري بودجه دولت و استقلال بانك مركزي و برنامه اصلاح بازارهاي مالي، مخابرات و انرژي را با پشتيباني همه جانبه صندوق بين المللي پول و بانك جهاني به روش خصوصي سازي نهادهاي عمده دولتي اعلام كرد. برنامه خصوصي سازي بازار انرژي با آزادسازي آغاز شد.
در اين رابطه قانون بازار برق در سال 2001 به تصويب مجلس رسيد و براساس آن نهاد تهيه مقررات مربوط به بازار انرژي تاسيس شد.در سال 2004 شوراي عالي برنامه ريزي استراتژي اصلاح بخش برق را تصويب كرد. قانون بازار برق تركيه از سال 2001 به اجرا درآمد. بر آن اساس بازار آزاد براي توليد و توزيع برق ايجاد شد. طبق قانون مذكور، شركت دولتي كه هر سه بخش توليد، توزيع و انتقال برق را برعهده داشت به تفكيك حوزه هاي توليد و بازرگاني در اختيار بخش خصوصي قرار داده شد.
در سال 2004 پارلمان تركيه طرحي را به تصويب رساند كه طي آن هزينه هاي توليد نفت داخل آن كشور اصلاح شد، قيمت براي مصرف كننده آزاد و در شركت هاي پالايش نفت دولتي، به بخش خصوصي انجام شد.
الجزاير نخستين تجربه هدفمندي يارانه مواد غذايي
از سال 1973 تا 1996 يارانه هاي مصرفي عمومي مواد غذايي به عنوان يكي از محورهاي اصلي سيستم حمايت اجتماعي الجزاير به شمار مي آمد. يارانه ها در اين كشور به دو شكل آشكار (از طريق انعكاس مستقيم در بودجه) و ضمني (از طريق نرخ هاي ارز ترجيحي و قيمت هاي ثابت و حاشيه هاي سود) بودند. غلات، شير و شكر عمده ترين كالاهاي يارانه اي بوده و به ترتيب 35 درصد، 38 درصد و 18درصد منابع يارانه اي را به خود اختصاص مي دادند.
از طرف ديگر هدف گيري يارانه هاي مواد غذايي به سمت فقرا بسيار ضعيف بوده به طوري كه در سال 1991 گروه هاي پايين درآمدي نسبت به گروه هاي بالاي درآمدي يارانه كمتري دريافت كرده اند.
تجربه گراني در ترازوي مصر
برنامه يارانه مواد غذايي مصر از زمان جنگ جهاني دوم شروع شد. اين برنامه در ابتدا بر سهميه بندي سختگيرانه كالاها با تضمين قابليت دسترسي به آنها در سطح قيمت هاي پايين تر براي تمامي مصرف كنندگان تاكيد داشت.با اوج گيري هزينه هاي مالي يارانه ها، ايجاد عدم تعادل هاي كلان اقتصادي و تشديد بدهي هاي خارجي در سال 1977 كشور مصر با حمايت صندوق بين المللي پول به اصلاح نظام يارانه ها اقدام كرد.
اين اقدام با افزايش يكباره قيمت كالاهاي يارانه اي شروع شد. ولي علي رغم تدابير انديشيده شده به علت تبعات اجتماعي، اين برنامه متوقف شد.بنابراين اين كشور به ناچار به اصلاح تدريجي نظام يارانه در طول دهه 1980 به شرح اقدامات زير روي آورد:
1 - تعداد كارت هاي سهميه اي كاهش يافت و اين كارت ها تنها براي برخي خانوارهاي كاملا مستحق اختصاص يافتند.
2 - تعداد كالاهاي يارانه اي از 18 قلم به چهار قلم كاهش يافت.
3 - از ميزان كالاهاي در دسترس كاسته شد.
4 - قيمت كالاهاي يارانه اي افزايش يافت.
در راستاي اعمال اين سياست ها در سال 1992 سهم جمعيت تحت پوشش به 86 درصد كاهش يافت و اين روند نزولي بعدها نيز تداوم يافت.
دولت تونس در سال 1970 پرداخت يارانه مواد غذايي را براي حمايت از قدرت خريد مصرف كنندگان به ويژه فقرا و ثبات قيمت اين كالاها شروع كرد. اين كالاها شامل غلات، روغن آشپزي، شكر و شير بودند كه به طور نامحدود براي تمام مصرف كنندگان و زير قيمت هاي بازار ارائه مي شدند.اين نوع پرداخت يارانه بار مالي سنگيني بر دوش دولت تونس گذاشته بود ولي با وجود بار مالي بسيار سنگين اينگونه يارانه ها در هدفگيري به سمت گروه هاي فقير و كم درآمد ضعيف عمل كرده بود.
به همين ترتيب يارانه نان نيز بيشتر گروه هاي با درآمد متوسط را تحت پوشش قرار داده بود و فقرا از اين يارانه به طور مناسب بهره مند نبودند. حتي يارانه هاي شير و شكر كه تحت معيارهاي مطلق به طور نامتناسبي ثروتمندان را منتفع تر مي ساخت براساس معيار نسبي به طور موثري به سمت فقرا هدفگيري شده بودند.
اما برنامه يارانه مواد غذايي در يمن شامل يارانه گندم و آرد گندم بوده كه در ابتدا از طريق واردات كنترل شده دولتي و شبكه هاي خرده فروشي و توزيع به مرحله اجرا درآمده است. برنامه يارانه گندم بسيار هزينه بر بوده و در 1992 و 1995 به ترتيب، 3.7 و 5.2 و 9.1 و 17.5 درصد بودجه دولت را به خود اختصاص داده است.
جهت رفع نارسايي موجود در نظام يارانه ها دولت هاي يمن اقدامات متعددي را انجام داده اند. اولين اقدام در اواسط سال 1996 صورت گرفت كه طي آن نرخ ارز ترجيحي جايگزين يارانه هاي ارزي كشور جهت واردات شد. همچنين قرار شد تا پايان سال 2001 كل يارانه ها به صورت تدريجي حذف شود. يعني جهت اصلاح نظام پرداخت يارانه ها يك بازه زماني پنج ساله در نظر گرفته شد.
