Warning: Cannot modify header information - headers already sent by (output started at /home/siasater/public_html/languages/lang-fa.php:1) in /home/siasater/public_html/includes/view/language_services.php on line 98
 سیاست روز - نظارت بر قانون‌گذاري - نسخه قابل چاپ

نظارت بر قانون‌گذاري

27 تير 1390 ساعت 12:00


دكتر محمد مهدي سيف اللهي: يكم: مكتب و قانون در نظام‌هاي مکتبي و ايدئولوژيکي مردم با پذيرش آزادانه مکتب در حقيقت اعلام مي‌کنند که مي‌خواهند همه امور خود را بر اساس مکتب پايه‌ريزي نمايند. در حقيقت با اين انتخاب خود، انتخاب‌هاي بعدي خود را محدود به حدود و قيود مکتب مي‌نمايند. جمهوري اسلامي ايران نيز که نظامي مبتني بر مکتب سياسي اسلام ناب محمدي است در همه‌پرسي فروردين ماه سال 1358 مورد تأييد مردم ايران قرار گرفته است. مردم ايران در اين همه‌پرسي «جمهوري اسلامي» را به عنوان حکومت مطلوب خويش پذيرفتند. حکومتي که مردم‌سالاري ظرف و شکل آن و اسلاميت و دين‌مداري محتواي آن را تشکيل داده است. با اين انتخاب مردم ايران پذيرفتند که اسلام بر همه تصميمات و قوانين نظام اسلامي حاکم باشد و تقنين و اجرا و قضا مبتني بر موازين اسلام باشد. اين امر در قانون اساسي که انعکاس آمال و آرزوهاي يک ملت و قانون برتر و محور همه روابط و مبناي تمام اقدامات است و اصول آن مبين حقوق و تکاليف دولت و ملت است بيان شده است. در اصل چهارم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، حاکميت اسلام بر همه شئون زندگي مردم مورد تصريح قرار گرفته است: «‎‎‎‎‎كليه‏ قوانين‏ و مقررات‏ مدني‏، جزايي‏، مالي‏، اقتصادي‏، اداري‏، فرهنگي‏، نظامي‏، سياسي‏ و غير اين‌ها بايد بر اساس‏ موازين‏ اسلامي‏ باشد. اين‏ اصل‏ بر اطلاق‏ يا عموم‏ همه‏ اصول‏ قانون‏ اساسي‏ و قوانين‏ و مقررات‏ ديگر حاكم‏ است‏ و تشخيص‏ اين‏ امر بر عهده‏ فقهاي شوراي‏ نگهبان‏ است‏.» دوم: نظارت بر مصوبات مجلس همچنين شوراي نگهبان بنا بر اصل نود و يکم، مسئوليت سنگين پاسداري از احکام اسلام و قانون اساسي را از نظر عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي از احکام اسلام و قانون اساسي بر عهده دارد. از سويي اصل هفتاد و يکم قانون اساسي مقرر داشته است: «مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ در عموم‏ مسائل‏ در حدود مقرر در قانون‏ اساسي‏ مي‏‌تواند قانون‏ وضع كند.» اصل‏ هفتاد و دوم در بيان استثنائات اصل فوق بيان مي‌کند: «مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ نمي‌‌تواند قوانيني‏ وضع كند كه‏ با اصول‏ و احكام‏ مذهب‏ رسمي‏ كشور يا قانون‏ اساسي‏ مغايرت‏ داشته‏ باشد.» اصل دوازدهم قانون اساسي نيز بيان داشته است: «دين‏ رسمي‏ ايران‏، اسلام‏ و مذهب‏ جعفري‏ اثني‏‌عشري‏ است‏ و اين‏ اصل‏ الي‏‌الابد غير قابل‏ تغيير است‏.» اصل نودوچهارم قانون اساسي در راستاي عملي نمودن اصل چهارم و تطبيق مصوبات مجلس شوراي اسلامي با احکام اسلام و مذهب جعفري اثني‌عشري بيان داشته است: «كليه‏ مصوبات‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ بايد به‏ شوراي‏ نگهبان‏ فرستاده‏ شود. شوراي‏ نگهبان‏ موظف‏ است‏ آن‏ را حداكثر ظرف‏ ده‏ روز از تاريخ‏ وصول‏ از نظر انطباق‏ بر موازين‏ اسلام‏ و قانون‏ اساسي‏ مورد بررسي‏ قرار دهد و چنانچه‏ آن‏ را مغاير ببيند براي‏ تجديد نظر به‏ مجلس‏ بازگرداند. در غير اين‏ صورت‏ مصوبه‏ قابل‏ اجرا است‏.» اطلاق اصل نودوچهارم دربرگيرنده همه مصوبات مجلس شوراي اسلامي اعم از مصوبات دائمي (مصوباتي که مدت‌دار نيستند و تا زماني که قانون‌گذار قوانيني بر خلاف آن‌ها به تصويب نرسانده همچنان داراي اعتبار هستند.) و مصوبات آزمايشي (که در اصل هشتاد و پنجم به آن‌ها اشاره شده است و بر اساس ضرورت براي مدت معين به صورت آزمايشي مورد تصويب قرار مي‌گيرند.) و مصوبات تفسيري (بر اساس اصل هفتاد و سوم شرح و تفسير قوانين عادي در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي است.) و مصوبات مرتبط با بودجه سالانه کشور ـ که به صورت لايحه از سوي دولت به مجلس شوراي اسلامي ارائه مي‌شود ـ و عهدنامه‌ها و موافقت‌نامه‌هاي بين‌المللي مي‌شود. البته اصل نودوسوم دو مورد استثنا بر اصل فوق بيان داشته است:‌ «مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ بدون‏ وجود شوراي‏ نگهبان‏ اعتبار قانوني‏ ندارد؛ مگر در مورد تصويب‏ اعتبارنامه‏ نمايندگان‏ و انتخاب‏ شش‏ نفر حقوقدان‏ اعضاي شوراي‏ نگهبان‏.» البته آن‌چه از اين اصل برداشت مي‌شود تکليف شوراي نگهبان در رسيدگي به اين امر است که بايد حداکثر ظرف مدت ده روز از تاريخ وصول مصوبه را مورد بررسي قرار دهد و با توجه به ماده 140 آيين‌نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي تا زماني که مدت مزبور منتفي نشود مصوبه مجلس از دستور خارج نمي‌شود. البته شوراي نگهبان مي‌تواند در صورت فقدان فرصت کافي براي بررسي مصوبه از مجلس شوراي اسلامي براي ده روز ديگر با ذکر دليل استمهال نمايد. همچنين بر اساس ماده 140 آيين‌نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي، در صورتي که شوراي نگهبان مصوبات مجلس شوراي اسلامي را خلاف موازين شرع يا اصول قانون اساسي تشخيص دهد موظف است با ذکر دليل آن را صريحاً به مجلس گزارش نمايد. قانون اساسي در ضمن اصل نودوچهارم ضمانت اجراي اين امر را بيان داشته و سکوت شوراي نگهبان و عدم اظهار نظر در موعد مقرر را در حکم شرعي و قانوني بودن مصوبه مجلس تلقي نموده است. از اصل فوق چنين برداشت مي‌شود که شوراي نگهبان لازم نيست که مصوبه را تأييد کند و نتيجه را در هر صورت اعلام نمايد؛ بلکه صرفاً مکلف است در صورت مغايرت آن را به مجلس شوراي اسلامي عودت دهد. نکته ديگر اين است که با تمام شدن مهلت قانوني و عدم اظهار نظر شورا، مصوبه قانوني و شرعي تلقي شده و مراحل بعدي خود (امضاي رييس جمهور، انتشار و اجرا) را طي خواهد کرد. سوم:‌‌ نظارت بر مصوبات دولت اصولاً ايجاد سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتي با تصويب مجلس شوراي اسلامي امکان‌پذير است. به عبارت ديگر، تشکيل سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتي در صلاحيت انحصاري مجلس شوراي اسلامي است و قابل واگذاري نمي‌باشد. اما در مواردي که مجلس در مصوبات خود، يک شرکت يا مؤسسه دولتي را پيش‌بيني مي‌کند، مي‌تواند تدوين اساسنامه آن را به دولت واگذار نمايد. اين مطلب در اصل هشتادوپنجم قانون اساسي چنين آمده است:‌ «سمت‏ نمايندگي‏ قائم‏ به‏ شخص‏ است‏ و قابل‏ واگذاري‏ به‏ ديگري‏ نيست‏. مجلس‏ نمي‏تواند اختيار قانونگذاري‏ را به‏ شخص‏ يا هيأتي‏ واگذار كند، ولي‏ در موارد ضروري‏ مي‏‌تواند اختيار وضع بعضي‏ از قوانين‏ را با رعايت‏ اصل‏ هفتاد و دوم‏ به‏ كميسيون‏‌هاي‏ داخلي‏ خود تفويض‏ كند، در اين‏ صورت‏ اين‏ قوانين‏ در مدتي‏ كه‏ مجلس‏ تعيين‏ مي‏ نمايد به‏ صورت‏ آزمايشي‏ اجرا مي‏‌شود و تصويب‏ نهايي‏ آنها با مجلس‏ خواهد بود. همچنين‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ مي‏ تواند تصويب‏ دائمي‏ اساسنامه‏ سازمان‌ها، شركت‌ها، مؤسسات‏ دولتي‏ يا وابسته‏ به‏ دولت‏ را با رعايت‏ اصل‏ هفتاد و دوم‏ به‏ كميسيون‌هاي‏ ذي‌ربط واگذار كند و يا اجازه‏ تصويب‏ آنها را به‏ دولت‏ بدهد. در اين‏ صورت‏ مصوبات‏ دولت‏ نبايد با اصول‏ و احكام‏ مذهب‏ رسمي‏ كشور و يا قانون‏ اساسي‏ مغايرت‏ داشته‏ باشد. تشخيص‏ اين‏ امر به‏ ترتيب‏ مذكور در اصل‏ نود و ششم‏ با شوراي‏ نگهبان‏ است‏. علاوه‏ بر اين‏، مصوبات‏ دولت‏ نبايد مخالف قوانين‏ و مقررات‏ عمومي‏ كشور باشد و به‏ منظور بررسي‏ و اعلام‏ عدم‏ مغايرت‏ آنها با قوانين‏ مزبور بايد ضمن‏ ابلاغ‏ براي‏ اجرا به‏ اطلاع‏ رئيس‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ برسد.» درخصوص مصوبات دولت در اصل فوق دو نکته قابل مشاهده است: اول اين‌که مصوبات دولت نبايد با اصول و احکام شرع و قانون اساسي مغايرت داشته باشد که تشخيص اين امر به شوراي محترم نگهبان واگذار شده است. دوم اين‌که مصوبات دولت نبايد با قوانين و مقررات عمومي کشور مخالفت داشته باشد که تشخيص اين امر با رياست محترم مجلس شوراي اسلامي است. در خصوص نظارت شرعي شوراي نگهبان بر مقررات دولتي، اين امر از طريق ارجاع مقررات خلاف شرع از سوي ديوان عدالت اداري به شوراي نگهبان است. قانون اساسي قضات دادگاه‌ها را از اجراي تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولتي مغاير با قوانين و مقررات اسلامي ممنوع نموده است: «قضات‏ دادگاه‏‌ها مكلفند از اجراي‏ تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي‏ دولتي‏ كه‏ مخالف‏ با قوانين‏ و مقررات‏ اسلامي‏ يا خارج‏ از حدود اختيارات‏ قوه‏ مجريه‏ است‏ خودداري‏ كنند و هر كس‏ مي‌تواند ابطال‏ اين‌گونه‏ مقررات‏ را از ديوان‏ عدالت‏ اداري‏ تقاضا كند.» آن‌چه از اصل فوق به دست مي‌آيد اين است که مرجع ابطال مقررات دولتي مغاير با احکام اسلامي ديوان عدالت اداري است. ديوان عدالت اداري بر اساس اصل يکصدوهفتادوسوم قانون اساسي مرجع رسمي شکايات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدها يا آيين‌نامه‌هاي دولتي و احقاق حقوق مردم است. بر اساس ماده 41 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 25 آذر 1385 «در صورتي كه مصوبه به لحاظ مغايرت با موازين شرعي براي رسيدگي مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شوراي نگهبان ارسال مي‌شود، نظر فقهاي شوراي نگهبان براي هيأت عمومي، لازم‌الاتباع است.» به موجب ماده فوق، در اجراي اصل يکصدوهفتادم قانون اساسي ديوان عدالت اداري موظف است در صورتي که شکايتي مبني بر مخالفت بعضي از تصويب‌نامه‌ها و يا آيين‌نامه‌هاي دولتي با مقررات اسلامي مطرح گرديد، شکايت را به شوراي نگهبان ارجاع داده و چنان‌چه شوراي نگهبان براساس اصل چهارم قانون اساسي آن را خلاف شرع دانست، ديوان عدالت اداري براساس نظريه شوراي نگهبان رأي به ابطال مصوبه خواهد داد. در خصوص نظارت بر بعد قانوني مصوبات دولت، براساس اصل يکصدوسي‌وهشتم قانون اساسي «علاوه‏ بر مواردي‏ كه‏ هيأت‏ وزيران‏ يا وزيري‏ مأمور تدوين‏ آيين‏‌نامه‌هاي‏ اجرايي‏ قوانين‏ مي‌شود، هيأت‏ وزيران‏ حق‏ دارد براي‏ انجام‏ وظايف‏ اداري‏ و تأمين‏ اجراي‏ قوانين‏ و تنظيم‏ سازمان‌هاي‏ اداري‏ به‏ وضع تصويب‏‌نامه‏ و آيين‌نامه‏ بپردازد. هر يك‏ از وزيران‏ نيز در حدود وظايف‏ خويش‏ و مصوبات‏ هيأت‏ وزيران‏ حق‏ وضع آيين‏‌نامه‏ و صدور بخش‌نامه‏ را دارد، ولي‏ مفاد اين‏ مقررات‏ نبايد با متن‏ و روح‏ قوانين‏ مخالف‏ باشد. دولت‏ مي‌تواند تصويب‏ برخي‏ از امور مربوط به‏ وظايف‏ خود را به‏ كميسيون‌هاي‏ متشكل‏ از چند وزير واگذار نمايد. مصوبات‏ اين‏ كميسيون‌ها در محدوده‏ قوانين‏ پس‏ از تأييد رئيس‌‌جمهور لازم‌الاجرا است‏. تصويب‌نامه‏‌ها و آيين‌نامه‌هاي‏ دولت‏ و مصوبات‏ كميسيون‌هاي‏ مذكور در اين‏ اصل‏، ضمن‏ ابلاغ‏ براي‏ اجرا به‏ اطلاع‏ رئيس‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ مي‌رسد تا در صورتي‏ كه‏ آن‌ها را بر خلاف‏ قوانين‏ بيابد با ذكر دليل‏ براي‏ تجديد نظر به‏ هيأت‏ وزيران‏ بفرستد.» با توجه به اصل فوق و با توجه به صلاحيت ديوان عدالت اداري، اگر مصوبه‌اي به نظر شخصي بر خلاف قانون آمد، مي‌تواند مورد را به ديوان عدالت اداري شکايت نمايد و ديوان موظف به رسيدگي به شکايت وي است. آن‌چه در اين بين خلأ آن به شدت احساس مي‌شود آن است که مرجع مشخصي براي نظارت پيشيني بر مصوبات قوه مجريه پيش از ابلاغ براي اجرا از نظر تطابق با موازين شرع و اصول قانون اساسي مشخص نشده است و تنها رييس مجلس شوراي اسلامي در زماني که مصوبه دولت براي اجرا ابلاغ شده است از آن مطلع مي‌شود. از ديدگاه قانون اساسي، شوراي نگهبان بر مصوبات مجلس شوراي اسلامي و مصوباتي که به قوه مجريه از سوي مجلس واگذار شده نظارت دارد؛ اما در مورد تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي مصوب قوه مجريه اين امر پيش‌بيني نشده است. (اگر چه در برخي از آراء هيأت عمومي و شعب ديوان عدالت اداري برخي مصوبات قوه مجريه به استناد مخالفت با اصول قانون اساسي ابطال گرديده است.) حل اين مشکل با تفسير موسع کلمه «قوانين» در اصل يکصدوسي‌وهشتم قانون اساسي امکان‌پذير است که منظور از آن را قانون اعم از قانون اساسي و قوانين عادي بدانيم. لکن منطقي به نظر نمي‌رسد که قانون‌گذار عادي مرجع صالح براي اظهار نظر در مورد مطابقت مصوبات هيأت وزيران با اصول قانون اساسي باشد. به نظر مي‌رسد که بهترين مقام صالح براي اظهار نظر در مورد مصوبات فوق نيز شوراي نگهبان باشد. زماني که شوراي نگهبان صلاحيت اظهار نظر در خصوص مصوبات مجلس شوراي اسلامي و مصوبات ارجاع شده مجلس به قوه مجريه را دارد، به طريق اولي صلاحيت رسيدگي به نظارت بر آيين‌نامه‌ها و تصويب‌نامه‌ها را خواهد داشت. همچنين شوراي نگهبان با توجه به گستره صلاحيت اصل چهارم قانون اساسي حق نظارت شرعي و قانوني بر مصوبات قوه مجريه راخواهد داشت. به تناسب اين دو نوع مسئوليت ـ بررسي انطباق مصوبات مجلس شوراي اسلامي با موازين اسلام و قانون اساسي ـ اعضاي شوراي نگهبان به دو بخش تقسيم مي‌شوند: شش نفر از اعضاي آن‌ها از ميان فقهاي عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسائل روز مي‌باشند تا بتوانند عهده‌دار مسئوليت تشخيص مطابقت يا مخالفت مصوبات مجلس با احکام و موازين اسلام باشند. اين اعضا از سوي مقام معظم رهبري به اين مقام منصوب مي‌شوند. شش نفر از اعضاي شوراي نگهبان از ميان حقوق‌دانان مسلمان انتخاب مي‌شوند که در رشته‌هاي مختلف حقوقي بتوانند مسئوليت پاسداري از قانون اساسي و تشخيص مطابقت يا مخالفت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با اصول قانون اساسي را بر عهده گيرند. فقها در زمينه مسائل حقوقي نيز اظهار نظر مي‌نمايند وليکن از منظر حقوقي مسئوليت انطباق مصوبات مجلس شوراي اسلامي با شرع انور اسلام بر عهده فقهاي شوراي نگهبان است. دوگانه بودن هدف و مسئوليت شوراي نگهبان، دوگونه بودن ترکيب و اعضاي آن را ايجاب نموده است و ترکيبي از فقها و حقوق‌دانان مسلمان مي‌تواند مطمئن‌ترين شکل و منطقي‌ترين ترکيب اعضاي اين نهاد حساس باشد. رهبري نظام اسلامي در راستاي کنترل دروني و حفظ خط مکتبي نظام ولايت خود را از طريق تعيين فقهاي شوراي نگهبان اعمال و از ميان فقهاي عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسائل روز شش نفر را انتخاب مي‌نمايد. فقهاي شوراي نگهبان به جز نظارت بر اسلامي بودن مصوبات مجلس شوراي اسلامي بنا بر اصل چهارم بايد بر کليه قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي، اقتصادي، فرهنگي، نظامي، سياسي و ... که از طريق مراجع صلاحيت‌دار به تصويب مي‌رسد نظارت کنند تا در هيچ موردي از موازين اسلامي تخطي و عدول صورت نگيرد. منابع: -------------------- 1) بوشهري، محمدجعفر، مسائل حقوق اساسي، نشر دادگستر، تهران، 1376 2) جعفري لنگرودي، محمدجعفر، ترمينولوژي حقوق، کتابخانه گنج دانش، تهران، چاپ ششم، 1372 3) جمعي از نويسندگان، نظارت استصوابي، نشر افکار، تهران، 1378 4) جناتي، حسين، شوراي نگهبان سند مشروعيت نظام، چاپخانه نمونه، چاپ اول، بهمن 1370 5) علينقي، امير حسين، نظارت بر انتخابات و تشخيص صلاحيت داوطلبان، نشر ني، تهران، 1378 6) عميد زنجاني، عباسعلي، حقوق اساسي ايران، انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1385 7) عميدزنجاني، عباسعلي، فقه سياسي، انتشارات اميرکبير، جلد اول، تهران، چاپ سوم، 1377 8) قاضي، سيد ابوالفضل، حقوق اساسي و نهادهاي سياسي، مؤسسه انتشارات و چاپ دانشگاه تهران، جلد اول، تهران، 1370 9) مدني، سيدجلال الدين، حقوق اساسي و نهادهاي سياسي جمهوري اسلامي ايران، چاپخانه علامه طباطبايي، تهران، چاپ سوم، 1374 10) هاشمي، سيد محمد، حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، جلد اول (اصول و مباني کلي نظام)، بنياد حقوقي ميزان، تهران، چاپ هشتم، پاييز 1387 11) هاشمي، سيد محمد، حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، جلد دوم (حاکميت و نهادهاي سياسي)، نشر ميزان، تهران، چاپ هجدهم، زمستان 1386 12) هدايت نيا، فرج الله و کاوياني، محمدهادي، بررسي فقهي و حقوقي شوراي نگهبان، مرکز نشر پژوهشگاه فرهنگ و انديشه اسلامي (مؤسسه فرهنگي دانش و انديشه معاصر)، تهران، چاپ اول، زمستان 1380


کد مطلب: 67447

آدرس مطلب: http://siasatrooz.ir/vdchqkn-.23nqkdftt2.html

سیاست روز
  http://siasatrooz.ir