معرفی گزارش
شناسنامه گزارش
عنوان گزارش: شرح مبسوط قانون اساسی: شرح اصل هشتاد و هشتم قانون اساسی
مؤلف: حمزه اشكبوس
زیر نظر: دکتر عباسعلی کدخدایی
معاونت: پژوهشی
شماره مسلسل: ۱۳۹۴۰۰۸۱
تاريخ انتشار: ۰۴/۰۵/۱۳۹۴
تعداد صفحات: ۳۷ صفحه
ناشر: پژوهشکده شورای نگهبان
منبع: درگاه الکترونیک پژوهشکده شورای نگهبان
در چکیده گزارش اینگونه آمده است:
یکی از کارویژه های مهم مجلس شورای اسلامی نظارت این نهاد بر امور جاری کشور و اجرای قوانین توسط مقامات اجرایی و سازمان ها و دستگاه های مختلف است. برای انجام این وظیفه مهم، برخی ابزارهای نظارتی نیز برای مجلس شورای اسلامی مورد اذعان و تصدیق قانونگذار اساسی قرار گرفته است. بر اساس اصل هشتاد و هشتم
قانون اساسی، یکی از روش های اعمال صلاحیت نظارتی مجلس شورای اسلامی بر مقامات اجرایی با توجه به مسئولیت سیاسی آنها در قبال این نهاد، سؤال از وزرا و رئیس جمهور در مورد چگونگی اجرا و انجام وظایف قانونی آنان میباشد.
اصل مذکور با قائل شدن به تفاوت در سؤال از رئیس جمهور و هر یک از وزرا، در نصاب و مهلت پاسخگویی به دلیل موقعیت و شأن برتر رئیس جمهور، داری احکام مشخصی در این زمینه می باشد. علیرغم دغدغه تدوین کنندگان قانون اساسی در خصوص نظارت نمایندگان مردم بر عملکرد مقامات قوه مجریه از طریق سؤال، تجربه عملی در طول سالیان حکومت اصل هشتاد و هشتم قانون اساسی، نشانگر آن است که این ابراز نظارتی نتوانسته است کارآیی لازم را در نظارت مجلس شورای اسلامی بر مقامات قوه مجریه و تأثیرگذاری لازم داشته باشد. چگونگی پرداختن به این ابزار نظارتی و اعمال آن، ایرادات حاکم بر این اصل و نیز ضمانت اجراهای حاکم بر آن در سایه قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به عنوان مهم ترین قانون در راستای اجرایی
نمودن این اصل، از جمله مواردی است که نوشته حاضر در پی بررسی و تحلیل آنها برآمده است.
در مقدمه گزارش اینگونه آمده است: مجلس شورای اسلامی به عنوان یکی از مهم ترین نهادهای اساسی در جمهوری اسلامی ایران شناخته میشود که صلاحیت انحصاری قانونگذاری را بر عهده دارد. اگرچه قانونگذاری مهمترین کارویژه مجلس به شمار میآید، ولی در کنار این مهم، با اعمال نظارت های مختلف بر اعمال قوه مجریه، نقش به سزایی در کنترل مدیریت کلان جامعه ایفا می نماید. یکی از نظارت هایی که مجلس در چارچوب قانون اساسی از آن برخوردار است، نظارت سیاسی و پارلمانی نمایندگان مجلس شورای اسلامی بر اعمال و عملکرد قوه مجریه میباشد. مطابق این نوع نظارت، پاره ای از مقامات دولتی مانند رئیس جمهور و وزیران در مقابل نمایندگان مردم دارای مسئولیت سیاسی می باشند؛ بدین معنا که نمایندگان بر عملکرد ایشان نظارت مستمر داشته و چنانچه این عملکرد را ضعیف و ناکارآمد تشخیص دهند می توانند با ابزارهای قانونی مشخص، آنها را بازخواست و در نهایت باعث سلب مقام و منصب سیاسی از ایشان شوند.پیداست در بسیاری از موارد مقام عزل شده ضرورتاً مورد بازخواست قضایی قرار نمی گیرد و صرفاً از دایره اعتماد نمایندگان ملت خارج می شود.
بنابراین دور از واقع نیست اگر بیان شود جوهر نظارت سیاسی، ایفای نقش در به دست آوردن یا از دست دادن مقام و قدرت عمومی است. گفتنی است وزرا جهت احراز مقام سیاسی و اجرایی خود به استناد اصل یکصد و سی و سوم قانون اساسی، نیازمند اخذ رأی اعتماد از سوی مجلس شورای اسلامی هستند. همچنین طبق اصل یکصد و سی و هفتم، هریک از وزرا مسئول وظایف خویش در برابر رئیس جمهور و مجلس است و در اموری که به تصویب هیأت وزیران می رسد، مسئول اعمال دیگران نیز میباشد. رئیس جمهور نیز طبق اصل یکصد و بیست و دوم قانون اساسی در حدود اختیارات و وظایفی که بر عهده دارد در برابر ملت، رهبر و مجلس شورای اسلامی مسئول است. یکی از ابزارهای مهم نظارتی مجلس شورای اسلامی با توجه به مسئولیت مذکور برای مقامات قوه مجریه، سؤال است. استفاده از ابزار نظارتی مذکور توسط مجلس، در اصل هشتاد و هشتم مورد حکم قانونگذار اساسی قرار گرفته است. این اصل اشعار می دارد:
در هر مورد كه حداقل يك چهارم كل نمايندگان مجلس شوراي اسلامي از رئيس جمهور و يا هر يك از نمايندگان از وزير مسئول، درباره يكي از وظايف آنان سؤال كنند، رئيس جمهور يا وزير موظف است در مجلس حاضر شود و به سؤال جواب دهد و اين جواب نبايد در مورد رئيس جمهور بيش از يكماه، و در مورد وزير بيش از ده روز به تأخير افتد مگر با عذر موجه به تشخيص مجلس شوراي اسلامي. مطابق این اصل نظارت بر رئیس جمهور و وزرا از طریق سؤال هم در خصوص هر یک از وزرا و هم در رابطه با رئیس جمهور در خصوص وظایف آنان، قابل اعمال است. سؤال، ابزار سیاسی مناسبی است که زمینه را برای برقراری تعامل موثر و سازنده بین مجلس و قوه مجریه فراهم می نماید. هرچند که افراد نماینده، ابتکار طرح سؤال را بر عهده دارند، اما تشریفات سؤال از طریق مجلس، نشان دهنده آن است که سؤال مطروحه، آثار سیاسی جمعی به جای می گذارد و ارتباط فعالی را میان قوه مجریه و مجلس برقرار می نماید.
در نتيجه گيري و پيشنهاد اینگونه آمده است: بر پایه آنچه از نظر گذشت، می توان بیان داشت که با عنایت به مسئولیت سیاسی مقامات قوه مجریه در مقابل مجلس شورای اسلامی، نهاد مذکور دارای حق نظارت بر این مقامات از طرق مختلف نظارتی است. اصل هشتاد و هشتم قانون اساسی در مقام تبیین سؤال به عنوان یکی از جنبه های نظارتی مذکور برآمده و در این خصوص دارای احکامی است. اصل مذکور پیش از بازنگری در قانون اساسی تنها در بردارنده سؤال از وزرا بود و سؤال از رئیس جمهور و یا نخست وزیر را شامل نمی شد. با بازنگری در قانون اساسی و حذف پست نخست وزیری و افزایش اختیارات رئیس جمهور ، این مقام نیز در کنار وزرا، مشمول اصل سؤال طبق اصل هشتاد و هشتم اصلاحی، قرار گرفت. با دقت در اصل مذکور و مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی و شورای بازنگری قانون اساسی، و همچنین با عنایت به نظریات تفسیری شورای نگهبان در خصوص اصل هشتاد و هشتم، می توان به مثابه نتیجه گیری برخی از نکاتی که بعضاً پیشتر مجال بروز نیافته است را مورد اشاره قرار داد:
۱. با توجه به جايگاه نظارتي مجلس و امكان اظهار نظر هر يك از نمايندگان در تمام امور داخلي و خارجي، هر يك از نمايندگان نيز مي توانند هر يك از وزرا را مورد سؤال قرار دهند. قانونگذار اساسي اما در خصوص سؤال از رئيس جمهور با توجه به جايگاه و شأني كه آن مقام از آن برخوردار است، قائل به نصاب يك چهارم در اين زمينه شده است.
اين امر با توجه به عدم استفاده صحيح نمايندگان از اين ابراز نظارتي مجلس و بعضاً سوء استفاده از آن و به نوعي اصطلاحاً گروكشي از وزرا در اين زمينه، باعث شده است تا وزراي مورد سؤال، وقت زيادي را بابت پاسخ به سؤالات گاه بي مورد در مجلس گذرانده و از وظايف اجرايي خود تا حدودي دور شده و تجربه عملي در اين خصوص، نياز به اصلاح نصاب مذكور در اصل هشتاد و هشتم و افزايش آن به تعداد بيشتري از نمايندگان را به ذهن متبادر نمايد. با توجه به آمار سؤالات مطرح شده در خصوص رئيس جمهور و وزرا و مواردي كه بيان شد، به نظر مي رسد سازوكار نظارت و سؤال بر مقامات قوه مجريه نيازمند اصلاح باشد؛ بدين صورت كه سازوكار مذكور در خصوص وزرا بايد دشوارتر و سازوكار نظارت بر رئيس جمهور مي بايست سهل تر گردد.
۲. سؤال از رئيس جمهور و يا هر يك از وزرا در صورتي قابل طرح در مجلس است كه در حيطه صلاحيت و وظايف قانوني مقامات اجرايي مذكور باشد و اختيارات اين مقامات را در بر نمي گيرد. البته بايد اضافه نمود كه مقامات مذكور در اعمال اختيارات خود نيز بايد طبق قوانين و مصالح كشور عمل نموده و نمي توانند به دلخواه و بدون دليل به اعمال يا عدم اعمال اختيارات خويش بپردازند.
۳. تنها مكان طرح سؤال نمايندگان مجلس و پاسخ به سؤالات مذكور از سوي رئيس جمهور يا هر يك از وزرا، مجلس شوراي اسلامي مي باشد و سؤال از مقامات مذكور در محلي غير از مجلس، حكم سؤالات عادي را داشته و خارج از موضوع و احكام اصل هشتاد و هشتم قانون اساسي خواهد بود.
۴. با توجه به حساسيت سؤال از رئيس جمهور و لزوم اقناع سؤال كنندگان از اين مقام با توجه به موقعيت و شأن رئيس جمهور و نيز مشغله هاي متعدد وي و امكان جمع آوري مدارک و استنادات لازم جهت پاسخگويي، قانونگذار اساسي مهلت يك ماهه را براي اين مقام در مقابل مدت ده روزه براي پاسخگويي وزرا قرار داده است.
۵. امكان تأخير از مدت مذكور در اصل هشتاد و هشتم در خصوص پاسخگويي مقامات بيان شده، در صورت عذر موجه تنها به تشخيص مجلس شوراي اسلامي وجود دارد. اما در خصوص مصاديق عذر موجه تبيين مشخصي در قوانين در اين خصوص صورت نگرفت است كه اين امر افزايش اعمال سلايق شخصي و حزبي را ممكن مي سازد.
۶. از جمله ايرادات وارد بر اصل هشتاد و هشتم قانون اساسي در خصوص سؤال نمايندگان از مقامات قوه مجريه و نظارت بر ايشان اين است كه اولاً؛ امكان نظارت بر معاون اول رئيس جمهور و سؤال از اين مقام با توجه به جايگاه مهمي كه از آن برخوردار بوده و حتي مي توان براي اين مقام جايگاهي فراتر از وزرا قائل شد، همچنين اعمال نظارت از طريق سؤال از ساير معاونين رئيس جمهور كه بعضاً مديريت برخي سازمان هاي در حد و اندازه وازرتخانه را بر عهده دارند نيز وجود ندارد. ثانياً چنانچه رئيس جمهور به استناد ذيل اصل ۱۳۵ قانون اساسي اقدام به معرفي سرپرست براي وزارتخانه بدون وزير نمايد، امكان نظارت بر مقام مذكور از طريق سؤال طبق قانون اساسي نيز وجود ندارد و اين موارد از جمله ايراداتي است كه نيازمند است در بازنگري قانون اساسي مد نظر قرار گرفته و اصلاح شود.
۷. متأسفانه عليرغم دغدغه اي كه در شوراي بازنگري قانون اساسي در خصوص احتمال خودكامگي رئيس جمهور وجود داشت و بر اين اساس اعمال سازوكارهاي نظارتي مانند سؤال و استيضاح در خصوص وي پيش بيني شده بود، تجربه گذشته نشان از آن دارد كه ابزارهاي نظارتي مزبور نتوانسته است كارايي لازم و بازدارندگي مؤثر را داشته باشد و عملاً نظارت موثري بر رئيس جمهور صورت نمي گيرد. لذا به نظر