مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است. این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل آقایان علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است. گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل آقایان علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است. برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و به عنوان بازوی پژوهشی و تحقیقاتی آن عمل می کند و ریاست آن توسط رییس مجلس شورای اسلامی منصوب می شود. گزارش های منتشره از سوی مرکز پژوهش ها سندی رسمی و متقن با قابلیت استنادی، اطمینان بخشی، روایی و پایایی نتایج است. سفارش دهنده این پژوهش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و مجری آن دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) است که هر دو از بخش های تابعه مستقیم مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی هستند. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش تحقق آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات و تحلیل آسیب ها آسان نموده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست. رسمیت گزارش منتشر شده از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی موید این حقیقت است که در انتخاب موضوع و روش و مراحل انجام پژوهش، کلیه ملاحظات علمی، سیاسی و اجتماعی مورد توجه قرار گرفته است. مضافا اینکه شان و جایگاه مجلس شورای اسلامی در نزد پژوهشگران و فرآیند پژوهش حفظ و رعایت شده است. به عبارت دیگر انجام پژوهش و انتشار این گزارش، وظیفه ذاتی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی بوده و نوعی نقد درون خانواده بزرگ قوه مقننه است. انتشار این گزارش به معنای واقعی کلام، دلیل روشن و قاطع برای ناکارآمدی قانون و قانونگذاری در کشور و ناتوانی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در انجام وظایف ذاتی خویش است. پرداختن به آسیب های قانونگذاری و پرسشگری مستمر پیرامون علل و آثار آن می تواند افق درخشان تحول قانونگذاری و ارتقای کارآمدی قوانین در راستای حل مشکلات زندگی مردم را پیش چشمان ملت بزرگوار ایران مجسم سازد.
۵ آسيب های ناشی از تعدد مراجع قانونگذاری و عدم تعيين حدود صلاحيت آنها
از ديگر آسيب هايي كه نظام قانونگذاري با آن مواجه است عدم تبيين جايگاه نهادهاي پژوهشي در امر تقنين است. توضيح اينكه اگرچه راه استفاده از مراكز پژوهشي مسدود نبوده و قوه مقننه، مستقلا داراي نهادي پژوهشي تحت عنوان مركز پژوهش هاي مجلس است، و در آيين نامه داخلي نيز سازوكاري براي دريافت و استفاده از نظرات و بررسي هاي اين مركز پيش بيني شده است، اما صرف وجود چنين امكاني براي مرتفع شدن نيازها و ضرورت هاي پژوهشي در امر تقنين كفايت نمي كند و لازم است اين مهم به درستي تبيين شود. توضيح اينكه هريك از قوانين داراي ابعاد مختلفي هستند كه لازم است به درستي مورد بررسي قرار گرفته و آثار گوناگون آن، اعم از آثار منفي و مثبت، به دقت مطالعه شود، تا مجلس به اين اطمينان برسد كه تصويب قانون مدنظر داراي بيشترين منفعت و كمترين آسيب احتمالي است. در اين خصوص مي توان گفت چه بسا قانوني، با هدف ساماندهي به برخي مشكلات به تصويب رسيده است، لكن به دليل عدم بررسي دقيق و كارشناسانه ابعاد مختلف آن، آسيب هاي جديدي متوجه كشور كرده است. آنچه در اين ميان حائز اهميت است، تنها انجام مطالعه و پژوهش از سوي اين نهادها نيست، بلكه ترتيب اثر دادن به نظرات كارشناسانه مراكز پژوهشي است. در حال حاضر رويه به نحوي است كه نظرات مراكز پژوهشي از جمله مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي، صرفا جنبه مشورتي دارد و اين امكان وجود داشته و دارد كه طرح يا لايحه اي به رغم مخالفت قطعي مراكز پژوهشي به تصويب رسيده و تبديل به قانون شود در حالي كه جايگاه مراكز پژوهشي بايد به نحوي در قوانين تبيين گردد كه نقش اساسي و تعيين كنندهاي در فرايند تقنين داشته باشند.
۶ نبود نظام تنقيح قوانين
از آسيب هاي مهم نظام قانونگذاري در جمهوري اسلامي ايران نبود نظام تنقيح قوانين است كه خود منشأ و علت آسيب هاي فراوان ديگري، چه در سطح قانونگذاري و چه در سطح اجراست. مطالعه اين امر در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران، نخست نيازمند درك مفهوم تنقيح قوانين است. تنقيح در ادبيات حقوقي عبارت است از گردآوري و تدوين مقررات مربوط به يك رشته يا مبحث حقوقي خاص با نظم منطقي و فهرست هاي لازم و تعيين مقررات مغاير و متعارض و ناسخ و منسوخ در يك مجموعه و يا به عبارت ساده تر پالايش قوانين و مقررات. بر اساس تعريف ارائه شده مي توان دو رويكرد و گرايش كلي را در زمينه تنقيح قوانين در ميان صاحبنظران مشاهده كرد. برخي تنقيح را امري جدا از تدوين و ناظر بر قوانين و مقررات موجود مي دانند و كارويژه اصلي آن را گردآوري قوانين بر مي شمرند. بر اين اساس تنقيح به بررسي آنچه هست مي پردازد و نمي تواند تغيير و تحولي در قوانين ايجاد كند. در مقابل، گرايش دوم، تنقيح را روندي مي داند كه مبتني بر آن، نه تنها امكان تغيير در قوانين و مقررات وجود دارد بلكه روند بازبررسي از مرحله پيش نويس قانون آغاز مي شود و تا اجراي آن ادامه مي يابد كه با تكيه بر اهدافي همانند جلوگيري از تورم قوانين، ساده و قابل فهم نمودن آنها، رفع ابهامات و ايرادات و ... صورت مي پذيرد. با مطالعه تعاريف و حدود ارائه شده از مفهوم تنقيح به راحتي مي توان دريافت كه تنقيح قوانين براي همه نظام هاي حقوقي امري ضروري و حياتي به شمار ميآيد، چرا كه قانونگذار مطابق با نيازها و حوادث روزآمد، اقدام به قانونگذاري درخصوص موضوعات مشخص مي نمايد و بر همين اساس امكان تغيير احكامِ موضوعات، متناسب با شرايط جديد همواره وجود دارد. اين در حالي است كه در صورت عدم وجود نظام صحيح و جامع تنقيح قوانين، تناقض و تعارض ميان قوانين مختلف موجب بروز اختلال در اداره كشور مي شود. اين امر در نظامي همانند نظام قانونگذاري ايران به علت حجم بالاي قانونگذاري و انباشت قوانين، وجود مصوبات نهادهاي داراي صلاحيت مقرره گذاري در موضوع واحد، امري ضروري به نظر مي رسد. همين امر باعث شده است كه لزوم توجه به امر تنقيح از دهه هاي گذشته مورد توجه قانونگذار قرار بگيرد. تاريخ اولين قانون درخصوص تنقيح مقررات كشور به سال ۱۳۵۰ باز مي گردد كه بر اساس ماده واحده قانون تشكيل سازمان تنقيح و تدوين قوانين و مقررات كشور به منظور تدوين قوانين و مقررات كشور و پيشنهاد تنقيح آنها سازماني به همين نام زير نظر نخست وزير تأسيس شد. اين سازمان كليه قوانين و مقررات لازم الاجرا را با نظر متخصصان فن برحسب روش موضوعي فهرست و به صورت مجموعه ها تنظيم و تدوين خواهد كرد. در مورد قوانيني كه با يكديگر متناقض و مغاير هستند سازمان موارد تناقض و مغايرت را تعيين و به كميسيون دادگستري مجلسين كه به طور مشترك تشكيل خواهد شد تقديم مي كند. نظر كميسيون در اين موارد لازم الاجراست و مادام كه تعيين تكليف نهايي آن از طرف مجلسين به عمل نيامده به اعتبار خود باقي است. تنقيح قوانين و مقررات فراموش مي شود تا نهايتا قريب به ۳۰ سال پس از پيروزي انقلاب اسلامي، قانون تدوين و تنقيح قوانين و مقررات كشور ۲۵/۰۳/۱۳۸۹ به تصويب مجلس شوراي اسلامي مي رسد و به موجب آن معاونت قوانين مجلس شوراي اسلامي با وظايف مشخص تشكيل مي گردد. در حالي كه با مشاهده وضعيت قوانين موجود و عدم توجه به تنقيح در فرايند تصويب قوانين در مجلس شوراي اسلامي مشخص مي شود كه اين قانون نيز در ساليان گذشته نتوانسته نقشي جدي در روند تنقيح قوانين و مقررات ايفا كند. مبتني بر آنچه بيان شد نبود نظام كارآمد تنقيح قوانين در فرايند قانونگذاري در نظام تقنيني جمهوري اسلامي ايران از جمله آسيب هايي است كه خود موجب بروز آسيب هاي متعدد ديگري از قبيل پراكندگي قوانين و وجود احكام يك موضوع در قوانين متعدد، مشخص نشدن وضعيت قوانين سابق در قوانين جديد و وجود احكام تكراري در قوانين كه موجب سردرگمي مجري مي شود گرديده است.
۷مشخص نشدن وضعيت قوانين سابق در قوانين جديد
مشخص نبودن وضعيت قوانين سابق، هنگام وضع قانون جديد يكي ديگر از آسيب هايي است كه نظام تقنيني جمهوري اسلامي ايران به علت نبود نظام تنقيح كارآمد با آن رو به رو است. در اين خصوص بايد بيان كرد كه پس از تصويب قانون جديد مطابق با نيازهاي روز، بايد وضعيت