مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است. این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل آقایان علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است. گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل آقایان علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است. برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و گزارش های منتشره از سوی آن سندی متقن با قابلیت استنادی بالا محسوب می شود. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پذیرش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات آسیب ها آسان کرده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست.
۴۰ تعیین نکردن ضمانت اجراي كافي و مناسب براي قوانين
در موارد لزوم مجريان قانون موظفند احكام مندرج در قوانين را بموقع، كامل و صحيح به اجرا درآورند و لازمه اين امر، تكليف مشخص و صريح قانون، همراه با تعيين صريح مجري يا مجريان است. با اين وجود، اجراي قانون توسط مجريان نياز به ضمانت هايي دارد كه در موارد تخلف از اجرا، بتوان به استناد آن، با متخلف يا متخلفان برخورد كرده تا مكلف شوند نسبت به اجراي قانون تمكين كنند. تكليف قانوني بدون تعيين ضمانت اجرا يا تعيين نامناسب و ناكافي ضمانت اجرا، مسيري براي فرار متخلفان از اجراي قانون است چراكه در اين صورت عدم اجراي قانون، هزينه مادي يا معنوي براي ايشان ندارد و لزومي براي اجراي قانون منطبق با موازين مندرج در مواد آن احساس نمي شود. تعيين ضمانت اجرا بايد متناسب با تخلف يا جرم احتمالي بوده و به روز باشد. به عنوان مثال لازم است ضمانت اجراي قوانين ناظر به جرائم مادر و تخلفات اساسي كه خود زمينه ساز جرائم و تخلفات كوچك تر هستند، تشديد شوند تا مرتكبان احتمالي، ارتكاب جرم يا تخلف را داراي منفعت ندانسته و به اجراي قانون تمكين كنند. لازم است در جريان تصويب قانون، ضمن تعيين تكاليف و حقوق، ضمانت اجراهاي لازم هم در هر مورد پيش بيني شود تا نهادهاي ناظر بتوانند با اقدام بموقع در اين خصوص با متخلفان برخورد کنند. درواقع تعيين ضمانت اجرا بايد به عنوان يكي از ضرورت هاي اساسي جهت تصويب قانون باشد. علاوه بر مورد فوق الذكر، ازجمله مواردي كه نيازمند تعيين ضمانت اجراست، تكليف دولت به تدوين آيين نامه هاي اجرايي قوانين است. در بسياري از موارد دولت مكلف به تدوين آيين نامه اجرايي قانون مصوب شده، اما اقدامي در راستاي انجام اين تكليف نميكند يا اينكه در موعد مقرر، تكليف قانوني خود را انجام نمي دهد و همين امر سبب تضييع بسياري از حقوق و انجام تخلفات و سوء استفاده هاي شخصي و سازماني میشود. درخصوص اين مورد نيز لازم است مجلس شوراي اسلامي در راستاي انجام وظيفه نظارتي خود درخصوص اجراي قوانين مصوب، ضمانت اجراي لازم را براي تدوين و تصويب مقررات اجرايي قوانين در نظر بگيرد تا در صورت كوتاهي نهاد يا مسئولان ذيربط، با فرد يا نهاد خاطي برخورد شود و با تصويب بموقع اين مقررات، بسترهاي لازم براي اجرايي شدن قوانين مصوب مجلس فراهم شود.
۴۱ توجه نکردن به مرزهاي تقنين و اجرا و قضا در تهيه پيش نويس ها
در نظام جمهوري اسلامي، تفكيك قوا و استقلال قوا، دو اصل از اصول پايه اي در حقوق اساسي هستند كه به موجب اصل پنجاه و هفتم قانون اساسي به رسميت شناخته شده اند، لكن تاكنون به رغم برخي تلاش هاي صورت گرفته، مرزهاي اعمال قواي سه گانه به درستي مشخص نشده است. آسيب اساسي زماني آشكار مي شود كه اعمال قواي سه گانه كه در قانون اساسي به آن تصريح شده است، منجر به ايجاد اختلافاتي مي شود و روند اجراي امور كشور را با چالش هايي مواجه مي كند. به عنوان مثال به موجب اصل هفتاد و يكم قانون اساسي مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع كند. اما مشخص نيست اين اختيار وضع قانون تا چه حدي بايد باشد كه دخالت مستقيم در امور قواي مجريه و قضائيه محسوب نشود. يا حتي در ارائه پيش نويس، اولويتي براي ارائه طرح يا لايحه در مسائل اجرايي و قضايي، ازسوي قواي مجريه و قضائيه تعيين نشده است تا اقتضائات اجرا و قضا ازسوي مسئولان در نظر گرفته شود، به طوري كه مواردي پيش مي آيد كه نهاد اجرايي يا قضايي، درگير موضوعي خاص بوده و براي حل مشكلات مربوط، تدابيري براي سازمان خود انديشه اند، كه با ورود مجلس و گذراندن مصوبه اي، بدون در نظر گرفتن اقتضائات سازماني، نهاد اجرايي يا قضايي درگير مشكلات جديدي شده اند. بر اين اساس لازم است ابتدا مرزهاي تقنين و اجرا و قضا به درستي تبيين شوند. البته جايگاه حل بخش مهمي از اين مسئله در قانون اساسي است، اما با توجه به اينكه اصلاح قانون اساسي، درحال حاضر با توجه به فرايند دشوار آن راهكار در دسترس و سهل الوصولي نيست، لازم است اين موضوع در ادبيات حقوقي تبيين شود و همان گونه كه اعمال اختيار نمايندگان